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论我国民事诉讼证明责任制度的反思与重构/范光亮

作者:法律资料网 时间:2024-05-06 05:17:22  浏览:9560   来源:法律资料网
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论我国民事诉讼证明责任制度的反思与重构
—兼谈法院裁判方法论问题

摘要:本文通过阐述我国民事诉讼证明责任分层理论,结合实践,阐明了现代证明责任概念的本质,指出了证明责任与举证责任的区别;在分析了我国民事诉讼证明责任制度的错误与缺憾之后,从裁判方法论的角度出发,提出并论证了重构证明责任制度的基本观点和重大意义。
本文通过对现代证明责任概念、裁判三段论、裁判方法论的相关论述,揭示了“请求权规范—证明责任—主张责任—举证责任—裁判规范”的诉讼逻辑,并指出遵循该诉讼逻辑所必须坚持的裁判原则。
关键词:证明责任 举证责任 主张责任 裁判方法论 证明责任分层理论 裁判三段论 裁判原则

建立现代证明责任理论是建立现代证明责任制度的前提,没有现代证明责任理论的指导,就无法建立现代证明责任制度;要建立现代证明责任理论,首先要定义一个正确的现代证明责任概念。证明责任是一个专业性、技术性很强,同时也极具复杂性的诉讼法学概念,它在诉讼中起到了联系实体法与程序法的桥梁作用,是证据制度的核心内容。
自有诉讼历史以来,审理案件的法官,为了作出公正的裁判,都得依据法定的裁判方法进行裁判,因此,都十分重视证明责任的理论与实践。从罗马法起至1883年前,举证责任都是指行为责任。自德国学者尤里乌-格拉查发掘出了证明责任的本质---客观的证明责任①之后,证明责任才作为结果责任而与举证责任相区别。举证责任是行为责任,证明责任是结果责任,举证责任与证明责任是两个不同的概念②。德国天才罗森贝克在对实体法作进一步研究时发现,实体法隐藏着分配法律风险的规范—证明责任规范③。法官的理性、智慧与法定证据制度约束的对抗导致了自由心证的革命,自由心证的结果产生了真伪不明,法官不能拒绝裁判的原则,催生了解决真伪不明问题的裁判方法---证明责任裁判,从此,历史上的裁判制度,有神意裁判,有法定证据制度裁判,现代诉讼有证明责任裁判。证明责任规范与自由心证主义、证据裁判主义相结合,共同构成法官裁判案件的裁判规范。所以说,证明责任是事关裁判全局的制度,这个制度出错,就会使整个案件诉讼的过程与结果都大不一样,甚至相反,因此,法学界公认证明责任制度是“民事诉讼的脊梁”。
一、对我国民事诉讼证明责任制度的反思 。
(一)我国未真正建立起现代证明责任的法学理念。
现代证明责任的这一概念是建立在证明责任分层理论的基础之上。证明责任分层理论是证明责任理论的基本理论。从罗马法开始,直至1883年前,德国法学家尤里乌-格拉查将“证明责任”分为主观的证明责任概念与客观的证明责任概念之前,证明责任都是指主观的证明责任,也就是举证责任。德国学者将证明责任划分为主观的证明责任与客观的证明责任后,又将抽象的证明责任与具体的证明责任相结合,创造了科学而完整的证明责任分层理论。因此,客观的证明责任是证明责任的本质,就是现代的证明责任。主观的证明责任是从当事人视角观察的客观证明责任,是客观的证明责任在具体诉讼中的投影。
证明对象是诉讼证明的第一个中心环节,没有证明对象就没有诉讼证明;证明责任对象是证明责任的第一个中心环节,没有证明责任对象就不存在证明责任。证明责任对象是请求权据以成立的不可或缺的法律要件事实。该证明责任对象不仅应当由当事人举证予以证明,而且,在证明之前,要先行主张,没有主张,举证行为便成“无的放矢”,所以,应当主张在先,举证在后,履行主张责任是履行举证责任的前提,设置举证责任应以设置主张责任为前提条件。因此,从诉讼证明的理论逻辑④出发,笔者认为,证明责任理论应划分为三个层次:第一层次是证明责任,第二层次是主张责任,第三层次是举证责任,这三项责任起源于请求权,终结于裁判权。前一个层次是后一个层次的前提,后一个责任是以前一个责任为根据。当事人的请求权所依据的法律要件是确立证明责任对象的根据,证明责任对象是确立主张责任对象的根据,证明责任对象是确定举证责任范围的根据。因此说,从诉讼证明逻辑来说,证明责任决定主张责任和举证责任,主张责任是联接证明责任与举证责任的逻辑中介,举证责任是证明责任在具体诉讼中的投影;并且,主张责任先于举证责任,主张责任的存在意义和证明责任的存在意义是一致的,因为两者的对象即要件事实与承担的法律风险都是一样的。
证明责任是结果责任,也就是客观的证明责任,客观的证明责任是证明责任的本质所在;举证责任是行为责任,也就是主观的证明责任,是证明责任在具体诉讼中的投影。客观的证明责任在实体法律规范已作预先的分配,在整个诉讼过程中不发生转移的问题,但主观的证明责任却会根据法官的心证的变化在双方当事人之间不断地进行转换,并推动诉讼程序的进行。证明责任分层理论是是现代证明责任理论的核心问题。客观的证明责任是一种结果责任,它是在要件事实出现真伪难辩的状态时,法官据以作出裁判的依据,它与当事人的诉讼证明与举证活动没有直接的关系。 “责任”一词是对诉讼当事人行为的评价,既然客观的证明责任独立于具体的诉讼和当事人的证明活动,那客观的证明责任与“责任”一词也没有多大关系。因此说,客观证明责任既与举证活动无关,也与证明活动无关。因为,客观的证明责任是一种事先由法律预置好的风险分配形式,即对作为小前提的要件事实真伪难辩时的风险进行分配的形式。它先于具体的诉讼而存在,而且,在具体的诉讼开始之前就发挥着指导作用。比如诉前证据保全。
(二)举证责任替代证明责任,两者概念不分,混为一谈。不能否认,证明责任概念是相当艰深的诉讼法学概念,新近出版的《中国证据法草案》⑤,也认为证明责任与举证责任是同一个概念,它们之间可以互相代替使用,该法草案第五条第一款第(五)项规定:“证明责任与举证责任具有相同的含义,二者可以互换使用”。笔者认为,草案的这个观点是错误的,应当纠正。理由是我们应当吸收当今大陆法系最先进的证明责任理论,德国学者已经成功地解决了证明责任的基本理论,再以明知不正确的观点指导立法,是不利于我国法律的健全并与世界接轨的!证明责任是实体法预置的,与有无提起诉讼及有无举证没有关系。他们之间所属的法域不同。根据实体法,取得民事权利,应当有法律依据,没有法律依据,就是不当得利。这个法律依据就是权利成立所依据的法律要件事实。这个法律要件事实就是小前提。该小前提成立就是法律要件事实成立,就是当事人诉请或抗辩成立。而规定这个权利成立所依据的法律要件事实的法律是实体法,不是程序法。所以说,证明责任法是实体法概念。
现代证明责任理论的原产地是在德国。如果追塑到证明责任制度的源头,那是罗马法,罗马法中有两项重要的证据原则,一是原告负举证责任,二是主张者负举证责任,否定者不承担举证责任。但那不是现代意义上的证明责任制度。罗马法与德国法在证明责任制度上有本质的区别,罗马法创设的只是举证责任制度,它不具有现代意义上的证明责任概念的内涵。现代的证明责任概念与举证责任概念在内涵上有明显的区别: 1、证明责任在实体法就已预置,诉讼中一旦分配就不能在双方当事人之间互相转换,于有无提起诉讼及如何证明没有关系,举证责任是根据证明责任的预置进行分配并根据法官心证的变化在双方当事人之间互相转换;2、证明责任在当事人之间发生实体法律关系时就已产生,举证责任是在当事人之间产生诉讼法律关系时才产生;3、证明责任只能根据请求权由一方当事人承担,举证责任却可以随法官的心证情况由双方当事人承担;4、证明责任只能由当事人本人承担,不能委托代理人承担,举证责任既可以由当事人本人承担,也可以委托代理人承担;5、举证责任具有推动诉讼程序进行的功能,证明责任则没有这个功能。6、证明责任指的是要件事实为真伪不明时的败诉后果,举证责任指的是对证明责任对象的成立负有提出证据进行证明的责任;7、证明责任反映诉讼共同规律,在各国是相同的,凡是以事实为根据作出裁判的国家,在案件真实处于真伪不明状态时,总是要依据证明责任的归属对案件作出裁判,举证责任不能反映诉讼共同规律,在不同的法系,不同的国家,存在着一定的区别;在事实处于真伪不明时,法官是判负有证明责任的一方当事人败诉,而不是判谁举证不能或没有举证的一方败诉;
证明责任法是法律预先在实体法中设置的,与诉讼法无关,与诉讼证明也无关。当然,证明责任法不是明明白白的写在实体法的条文里,证明责任法的发现与确定要求法官用法律解释的方法去解释法律,所以,有人把证明责任法称为“稳形”法。证明责任是实体法预先设置的,实体法是人们的行为准则,这个准则它时时刻刻规范着人们的行为,生活中它是人们的行为准则,争讼时它是衡量人们行为是否合法的准绳,审判时它是法官处理案件的法律依据。证明责任与要件事实的真伪情况直接相关,于诉讼程序无关。因此,证明责任与举证责任有本质的区别,不能将它两互换使用,混为一谈。证明责任不仅是代表了权利与其所依据的法律要件事实之间的法律逻辑关系,也代表了法官解决法律要件事实处于真伪不明时的裁判方法与原则,并且它是现代证明责任理论的核心与标志,把证明责任与举证责任视为同一个概念,是十分错误的。
总之,没有对证明责任与举证责任概念作出正确的区别,就无法建立现代证明责任概念与制度。诉讼中,证明责任与举证责任形影相随,就如太阳底下一颗树影子那样,举证责任是证明责任在诉讼中的投影。
(三)证明责任分配不合理,形同虚设,难予操作。我国审判方式改革已进行了多年,证明责任制度作为审判方式改革的切入点,无疑早成了理论界与实务界的焦点之一。证明责任是证据制度的核心,是民事诉讼的脊梁,不论哪一个诉讼案件,都不能回避证明责任这个问题。虽说这个问题很重要,最常见,但它却是个学说众多,观点不一的问题,这里有历史的原因,也有学说与制度的原因。
我国证据制度一贯坚持“谁主张,谁举证”原则。《民事诉讼法》第六十四条规定:“当事人对自已提出的主张,有责任提供证据”,这是对“谁主张、谁举证”进行解释的法律依据。从这一原则看似清楚好用,实则错误无法操作。因为它违背了两立性原则,它要求双方当事人对相互对立的主张都负有证明责任,都要承担举证不能的败诉风险,而实际上这是不可能的。
理论上,民事诉讼可以依据不同的识别标准对当事人的主张进行不同类别的划分。如可以将当事人的主张分为肯定主张和否定主张,权利成立主张和权利消灭主张,等等。证明责任是按照不同的主张为标准进行分配,如:1、在借贷案件中,如果按照“谁主张谁举证”原则,当事人对借贷关系是否成立之事实分配证明责任,那么,由于原、被告双方对借贷事实从正、反两方面分配分别提出了主张,所以,原、被告双方都要承担证明责任。但是,这种做法无疑是行不通的,因为法院或法官不能在个案中判决双方当事人都全面败诉或全面胜诉。2、在诉讼领域,我们对任何一个要件事实都可以从肯定和否定两个方面提出主张。如,对1000元借贷事实可以提出有借和没借的主张。诉讼制度正是根据这种事物的正、反两立性确定了诉讼攻击和防御之原理。由于判决是对当事人间有争议的权利义务关系作出确定,因此,在逻辑上必须对双方当事人的诉讼结果作出胜败之分。而“谁主张、谁举证”从逻辑上否定了两立性原则,它混同了肯定主张与否定主张之间的区别,进而得出不论是肯定主张还是否定主张都需要承担证明责任的错误结论--在要件事实真伪不明时,当事人双方都要承担证明责任。根据两立性原则或诉讼攻击和防御原理的要求,对某一事实究竟是让主张肯定者承担证明责任,还是让主张否定者承担证明责任,这属于证明责任分配理论研究的固有课题。但无论作何种分配都必须遵守一条不言自明的原则--不能够叫当事人对同一事物从正、反两个方面都承担证明责任。简言之,确定由肯定者对借贷事实之存在承担证明责任,就不能同时要求否定者对借贷事实之不存在也承担证明责任,这是一条起码的诉讼逻辑。可见,“谁主张,谁举证”原则是违反诉讼逻辑的,我们应当放弃这个原则,并吸收德国先进的证明责任分配理论,建立科学的证明责任分配一般原则。
(四)我国证明责任正置与倒置概念不清。作为证明责任分配倒置的理论应当以先设正置理论为前提,但是我国证据法理论尚未建立起正置理论。证明责任倒置是德国证据法概念,它是建立在德国学者罗森贝克的法律要件分配说这一正置理论的前提上,目前我国现行法律未曾采用该学说。但在我国尚未建立正置理论的情况下谈论建立证明责任倒置,是违反理论逻辑的。
二、我国民事诉讼证明责任制度的重构。
重构我国证明责任制度,应当在吸取本国和外国立法教训、成功经验的基础上,学习、引进外国先进的证据法学理论,结合我国法制实际,首先要创立我国先进的证明责任理论,并在科学的的证明责任理论指导下,创设我国先进的证明责任制度。
证明责任理论是一个理论性、实践性和针对性极强的诉讼证明理论,然而,这么重要的一个理论,建国后多少年,我们是多么的轻视,马虎,建国初期,我国废除了国民党的六法全书,没有引进德国先进的证明责任理论,却引进了苏联的举证责任理论,文革十年,法制受到破坏,不仅践踏了法律,甚至是遭踏了人们的理性,而且当时我国是实行职权主义诉讼,当事人一纸诉状,法官跑断腿。不要说我国没有证明责任的理论与制度,就连举证责任几乎都不存在。我国审判方式之所以要从举证责任制度作为突破口,主要原因之一就是因为我国的举证责任存在严重的理论与制度问题,认定案件事实不依据证据,法官无法根据自已的良知与理性独立判断证据,案件事实真伪标准不切实际无法实行,真伪不明时没有明确的解决办法致使案件久拖不决甚至涛成冤假错案,直至这十几年来,我国开展了证据制度方面的改革,证明责任理论的研究出现如火如荼、百家争鸣的时代,如今,我国证明责任理论研究取得了重大的成果。这里,笔者抛砖引玉,提出如下构建思路,试图与同仁共建我国科学的证明责任制度。
(一)正确区别证明责任与举证责任的概念。
证明责任与举证责任是诉讼证明理论中非常重要的两个概念。要正确定义现代证明责任概念,就要对证明责任与举证责任进行正确的区分,如果不区分它两,就无法建立起现代证明责任的概念与理论,也就无法建立起我国现代证明责任制度。
概念与语词的逻辑关系是我们确立证明责任与举证责任概念的逻辑根据。《中国证据法草案建议稿》指出:本建议稿采纳的证明责任概念是:证明责任是指在法院审理过程中,由原告或被告方承担的提出证据证明自已主张的责任,如果不能提出证据或证据达不到法律规定的要求,将承担其主张不能成立的危险。本建议稿将举证责任和证明责任作为一个概念来对待,这一概念定义包括三个方面的内容:第一,证明责任是面对法庭由原告或被告方承担的提出证据证明自已主张的责任;第二,法院不是证明责任主体,而是“依职权取证”或“查证责任”;第三,如果承担证明责任的主体不能举出证据并达到法律规定的要求,将承担其主张不能成立的危险。从这里可以看出,《证据法草案》的证明责任概念其实就是指主观的证明责任,即举证责任,亦既是本文所指的举证责任概念,其概念的内涵并不具有现代证明责任概念的内涵,因此说,《证据法草案》的证明责任概念并非现代证明责任概念,它仍然是举证责任概念,它与大陆法系证明责任理论的原产地德国学者的观点是有本质区别的。且与“谁主张谁举证”的理论逻辑没有太大的区别。
(二)坚持两立性分配原则,做到证明责任分配有序操作。罗马法在证据学方面体现了诉讼中追求公正合理的结果。其在证据法上规定了举证责任,并在举证责任的设置上创立了两立性立法原则。这使罗马法的证据内容的规定便于操作。其立法思维值得我们借鉴。我国“谁主张、谁举证”的规定,违背了两立性原则,使得该规定无法操作,形同虚设。无论从实践上或理论上讲,还不如罗马法来得明确有用,这足以证明我国证明责任理论与制度的落后与荒唐。从这也可以看出为什么审判方式的改革必须从举证责任作为突破口和重心了。
(三)坚持法律要件说,建立证明责任分配正置理论。我国属于大陆法系,实行法规出发型诉讼,适宜使用法律要件分配理论。德国罗森贝克是法律要件分配学说的创造者,罗森贝克的学说一问世,很快得到德国法学界的重视与公认,后来先后被大陆法系所采纳。罗森贝克认为,法律规定可以分为两类,一类是请求权规范,一类是对立规范,据此,法律规定相互之间,如果不是补充关系,就是相斥关系,所以,可以从法律规范的这种关系中求得举证责任的分配原理:即:“若无一定法条的适用,则无法获得诉讼上请求成果的当事人,应就该法条要件与实际上已存在之事实,负主张及举证责任。”简言之,“各当事人应就其有利之规范要件为主张及举证”。主张权利存在的当事人,应就权利发生法律要件存在的事实进行举证;与此相反,否认权利存在的当事人,应就权利妨碍法律要件,或者权利消灭法律要件,亦或权利制约法律要件的存在事实负责举证,后来,德国证据法都是以这一理论为蓝本,并为多数大陆法系国家所采纳。目前,我国正在制定《中国证据法》,我认为应引进德国的这一证明责任分配理论,结合我国实际情况进行制定证明责任分配的“正置”理论。
(四)坚持法律规定优先说,确保证明责任分配合法公正。证明责任分配事关当事人的实体权利与诉讼权利,是在法律要件事实出现真伪不明的情况下将法律分险分配给何方当事人承担的方法。如果分配给原告承担,原告就要对要件事实真伪不明承担败诉分险。如果分配给被告承担,被告就要承担要件事实真伪不明的败诉后果。因此,分配证明责任就是法律分险分配,就是权利分配或保障。证明责任分配理论是证明责任理论的精髓,由于司法要以事实为根据,不能有法不依,因此,证明责任的分配要做到合法、公正、有效,首先要看是否有法律规定,如果法律有明确的规定,我们就必须严格依法分配。只有法律没有明确规定的情况下,我们才能按照法律要件分配理论或依法官自由裁量权进行证明责任分配。
(五)坚持诚信、公正、效率原则,赋予法官自由裁量权。我国是成文法国家,法律规定再细也无法包括现在所有尤其是未来可能出现的一切情况。当遇到法律没有规定,且依法律要件分配理论也无法作出公正分配法律分险的情况时,我们必须发挥法官的理性与智慧,将分配证明责任的权利交给法官。法官是社会的精英,是高素质的法律人,国家与社会都应当信任他们。虽然这样的法官目前还不是占大多数,但是经过这十几年改革,已经涌现了一批批象宋鱼水这样的极品法官,所以,我们都应当向法官宋鱼水学习。当然,为了防止个别法官过于擅断与盲目,也为公正与效率,当法官行使自由裁量时,也应遵循一定的理性原则,比如,诚信原则,公正原则,效率原则等。从道德与良知上控制法官,使法官的自由裁量不违背基本的道德与法律原则,
(六)证明责任是一种裁判方法⑥,证明责任规范是裁判规范。法官裁判案件的方法是一个三段论的过程:法律规范是大前提,要件事实是小前提,判决是结论。三段论大前提是对作为请求权依据的法律条文进行法律解释得出的法律规范,小前提是对大前提以逻辑与经验推导出的具体要件事实,判决规范是经法定程序进行调查辩论后于法官心证用尽时得出的结论:真--符合证明标准、假--未达到证明标准、真伪不明--即真伪难辩。其中真、假解决办法是:靠自由心证原则,依据证明标准作出具体要件事实是否成立的判断,裁定适用或不适用法律,支持或者不支持当事人的请求权。但必须以证据裁判主义和证明责任裁判为前提,体现以事实为根据,以法律为准绳。真伪不明的出路是:靠证明责任规范,将真伪难辩的具体要件事实拟制成假或真,裁定适用或不适用法律,支持或者不支持当事人的请求权。理由是法官不得拒绝裁判,但应以证据裁判主义和自由心证原则为前提。因此,证明责任所要解决的问题是,作为小前提的要件事实最终真伪不明时,法官应将法律风险--败诉的后果判归哪一方当事人。可见,证明责任其实是一种裁判上的方法论,证明责任规范就是裁判规范。
裁判三段论是法官裁判案件的逻辑方法,裁判方法论是法官裁判案件的法律方法,它们看似简单,其实这里隐涵着丰富而深澳的法学方法。图中可以看出:裁判三段论与裁判方法论的关系是问题与方法的共生关系,这正好体现了学者卢曼的名言:“问题与解决问题的办法是同时发生的”。同时也论证了法律方法自治体系的形成与完善。
证明责任分层理论、裁判三段论、裁判方法论是现代诉讼的三大理论,这三大理论的完美结合体现了以事实为根据、以法律为准绳的司法原则;如果联系到当事人请求权与法官裁判权而言,这三大理论共同揭示了一个诉讼逻辑:请求权规范--证明责任--主张责任--举证责任--裁判规范。笔者认为,这是现代诉讼的规律,这是建立现代证明责任制度的理论精华。
认识了规律,还须掌握原则。认识规律是确定原则的方向,掌握原则是遵循规律的保障。证据裁判原则是指对案件事实的认定必须以证据为根据,没有证据不能认定事实为真。证据裁判是自由心证的前提,不实行证据裁判就不会有自由心证制度,因为,心证的对象就是证据。自由心证原则是指对证据及其证明力法律不预先作出规定,而由法官以理性、道德对证据及其证明力独立作出判断。证据裁判和自由心证又是证明责任裁判的前提与基础,没有证据裁判原则与自由心证制度,就不存在证明责任裁判。自由心证不仅与神示证据制度是不相容的,而且与法定证据制度也是相排斥的。证据裁判的发展引导了自由心证制度的建立,自由心证的理念与证明标准的理论相结合产生了真伪不明的果子,真伪不明的现实性、自由心证的局限性与法官不得拒绝裁判的职责最终使证明责任规范理念和制度呼之欲出,并得到大陆法系司法界的认可,笔者相信,这个裁判方法、制度具有强大的生命力,因为它符合现代司法公正与效率的主题要求。因此,要实行自由心证就要实行与完善证明责任规范,不能一边坚持自由心证,一边反对证明责任规范,也不能一边坚持证明责任规范,一边反对自由心证,自由心证制度与证明责任规范就象双手或双翼一样,互为依靠,互相支持。但自由心证制度与证明责任规范都应以证据裁判主义为前提与根基,并在证据裁判主义的基础上共同构成完整的现代裁判方法机制:法官运用自由心证判断的结果有三种情况:真、假、真伪不明,运用自由心证解决了真、假两个问题,最后一个问题应当运用证明责任规范,将其真伪不明的法律要件事实“拟制”成假或真,裁定适用或不适用该条法律,断案息讼。因此,我们在遵守诉讼逻辑或规律的同时,必须坚信并坚持证据裁判原则、自由心证原则与证明责任原则等三项裁判原则相结合,唯有这样,才能使司法公正与效率的主题不断获得实现,并保障司法公正不后退,也不走样。
(福建省尤溪县法院 范光亮 罗朝栋 欢迎转载 联系邮址luochaodong12@sohu.com)




注释:
①吴宏耀、魏晓娜著,《诉讼证明原理》第304页、319页,法律出版社出版,2002年11月第一版。
②吴宏耀、魏晓娜著,《诉讼证明原理》第320页,法律出版社出版,2002年11月第一版。
③吴宏耀、魏晓娜著,《诉讼证明原理》第304页,法律出版社出版,2002年11月第一版。
④范光亮,《论我国现代诉讼证明的逻辑构成与价值取向兼谈诉讼证明的基本原则》,2004年《现代法学》专刊。
⑤毕玉谦等著,《中国证据法草案》,法律出版社出版,2003年7月版第一版。
⑥陈刚著,《证明责任法研究》,中国人民大学出版社出版,2000年9月第一版。


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论权力机关对行政立法的监督

郑州大学法学院 杜心付 林继昌


内容提要:行政立法是国家行政机关依照法律规定的权限和程序,制定行政法规和行政
规章的活动。由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性,因而,在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象,甚至出现了行政机关超越自己的立法权限进行立法、所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象,直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权,保护公民的合法权益,必须对行政立法进行监督。本文着重从权力机关入手,对权力机关对行政立法进行监督从原因、模式、监督过程中存在的问题、我国行政立法监督的完善等几个方面作了探讨。
关键词:行政立法 行政立法的监督 权力机关

一、对行政立法进行监督的原因
(一)防止行政机关越权立法和监督用立法权
国家行政机关从属于国家权力机关,是受权机关,本身并没有固定的立法权,故所有行
政立法都应该是授权立法、其立法主体只能是我国宪法、组织法及有关法律、法规规定的立
法主体,其立法权限不能超越授权机关所授予的权限,其所立法之范围不能超越授权机在所
授予之范围,否则便属于越权立法和滥用立法权。在我国,具有行政立法权的机关是国务院、
国务院各部委、省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的市和国务院批
准的较大的市。除此之外的其他机关都不具有行政立法权,因而不具有行政立法主体资格。
我国宪法第89条规定,国务院可以根据宪法和法律规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。《宪法》第90条第2款规定:国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。这一规定就说明,国务院和国务院各部委的行政立法权来源于宪法和法律,是基于宪法和法律的授权而产生的,没有宪法和法律根据就不能进行立法活动。然而,在行政立法的实践中,由于立法主体繁多,如国务院有近30个部委,全国有32个省、自治区、直辖市人民政府,28个省、自治区人民政府所在地的市和18个国务院批准的较大的市都具有行政立法权。这些立法主体处于不同部门、不同地域、不同级别,在进行行政立法的过程中必然从本部门、本地域范围内利益来考虑如何进行立法,缺少纵向与横向的协调性。如果不对其立法活动进行有效的监督,其结果可能会出现如下情况:一是超越了自己的立法权限进行立法;二是所立之法与宪法或法律相抵触;三是出现部门之间所立之法,不同地区之间所立之法相互矛盾、相互冲突现象;四是所立之法规范的对象超出了本部门所管辖之范围。前两种情况必然导致所立之法无效和被撤销,后两种情况会导致立法、执法的混乱。这正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方为止”。因而只有对行政立法进行监督,包括以整个立法过程的监督,才能防止行政机关越权立法和滥用立法权。
(二)有利于规范立法程序,使行政机关立法规范化。
行政立法程序是行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循步骤、方式
和顺序,是行政机关依照法律规定,制定、修改、废止行政法规利规章的活动程序。在行政
立法实践中,行政立法程序一般包括规划、起草、征求意见、审查、通过、发布与备案等几
个步骤。但是由于立法主体繁多,各立法机关立法人员的素质也不一样,机关领导对立法活
动的重视程度也有所不同,在实践立法过程中,不遵循立法程序,所立之法不规范,质量不
高的现象很普遍。例如,在规划阶段一些地方政府不从整国民经济和发展计划考虑,而只考虑本地区的利益;在起草中缺少有关业务专家和法律工作者的参与;在征求意见阶段只征求主管领导的意见而忽视公民、社会组织甚至专家意见等等。这样制定出的法必然是不健全、不完善、质量不高,缺少可操作性。鉴于此,国务院于2001年底颁布了《行政法规制定程序条例》自2002年1月1日施行。它专门规定了行政法规制定程序的有关事项。该《条例》第一条规定:为了规范行政法规制定程序,保证行政法规质量,根据宪法、立法法、国务院组织法的有关规定,制定本条例。这就明确规定了该条例的目的。该《条例》第五条对行政立法的语言规范作了规定。第五条规定,行政立法应当备而不繁,逻辑严密、条文明确、具体,用语准确、简洁、具有可操作性。该《条例》第十七条对审查事项作了规定。第十七条规定,国务院法制机构主要从以下方面对行政法规送审稿进行审查:(1)是否符合宪法、法律的规定和国家的方针政策;(2)是否符合本条例第十一条的规定;(3)是否与有关行政法规协调、衔接;(4)是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见;(5)其他主要审查的内容。《行政法规制定程序条例》明确规定了权力机关对行政立法审查监督的有关事项使我国行政机关的立法程序进一步走向了规范化。
(三)有利于保护公民和有关组织的合法权益
由于行政机关所立之法是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力的行为规则,具有普遍约束力和强制执行力,如国务院制定的行政法规,国务院各部委制定的行政规章在全国范围内具有普遍的效力,省、自治区、直辖市内制定的地方性法规在本行政区内具有普遍效力,故一旦它们违法或不适当,将会对公民和有关组织的权益造成广泛的和严重的损害。由于行政主体和行政相对方处于不对等地位,即行政主体处于绝对优势地位,而行政相对方处于弱势地位,因此行政立法一旦存在缺陷,将直接损害行政相对方的权益。故必须对行政机关所立之法进行监督和审查。对行政立法进行监督的过程,既是维护行政主体权威和尊严的过程,又是保护行政相对方的合法权益的过程。事前的监督可防止公民和有关组织的合法权益受到损害,事后的监督可以使受到损害的公民和有关组织的合法权益得到救济。
二、权力机关对行政立法的监督
由于行政立法是基于授权而产生的,因而制定严格的授权法必定是对行政立法进行监督的最有效的形式。 我国没有统一的授权法,但《立法法》的出台在某方面弥补了这方面的不足。在国外,为了有效地控制行政立法,多数国家的立法机关还规定了严格的监督控制方式来达到对行政立法进行监督的目的。 下面分别论述:
(一)国外权力机关对行政立法监督的概况
在国外,有权对行政立法进行监督的机关主要是议会或国会。其主要方式主要是将有关文件提交议会或国会来达到监督授权立法的目的。在美国,美国宪法及其后的修正案或其他联邦法律,并没有直接规定国会如何监督行政机关所发布的命令。美国国会最初采用“立法否决”方式来监督行政命令。所谓立法否决指行政机关制定的行政命令根据国会的授权,它必须在一定期限内没有被国会的任何一院或两院否决,该行政命令才具有效力。 这就是说国会在授予行政机关制定命令的同时保留了批准或否决行政机关根据行使授权的行为的权力。但是美国最高法院在1983年的一案件中,推翻了立法否决方式的合宪性。法院认为,国会保留立法否决权是违反宪法的,因而是无效的。现在美国国会主要是利用直接调查权,以明确行政命令是否侵犯立法权。在英国,议会制定的法律对授权立法可能作出的规定有三种: 第一,母法可能规定,法律文件一旦制定,就应当提交议会两院或者提交下院。第二,母法可能会规定,法定文件应不发服从议会的批准决定程序。英国议会对法定文件有两种批准程序,按照第一种批准程序,法定文件立即生效,但它是否继续有效,要靠议会两院的后来批准决定。按照第二种批准程序,法定文件以草案形式提交给议会,在议会没有作出批准决定前不得生效。第三,法定文件可能根据议会的消极决定程序而得到制定。这种程序也有两种形式:第一种程序是法定文件在提交议会时即具有效力,但要受议会两院撤销程序控制,第二种程序是法定文件以草案形式提交议会,如果议会在一定期限内没有撤销提交的法定文件,则法定文件生效。在德国,议会监督授权立法的方式都规定在授权母法中,其主要审查方式有四种:第一,提交议会。德国的某些法律规定行政机关有义务将依本法授权制定的行政法规送交议会;第二,听证权之保留。即立法机关在母法中规定,行政机关依本授权法授权所制定的行政法规,在没有经过议会听证程序前,不得公布:第三,废弃请求权之保留,即立法机关关于母法中的规定,行政机关有义务将依据本法之授权所制定的行政法规,于公布后送交议会审查,议会保留事后请示行政机关废弃命令的权力:第四,同意权之保留,即立法机关在母法中规定,行政机关依据本法制定的行政法规应先送交议会,在议会同意后才能生效。
(二)我国权力机关对行政立法的监督
在我国,中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会,在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定,全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言,全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程,同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。
权力机关对行政立法的监督形式有两种:
1、事前监督。指权力机关对行政机关的立法活动在所立之法效力之前所进行的监督。这是最主要的立法监督形式,主要针对授权立法而言的。可以从以卜几个方面考虑:①行政机关是否具备行政立法主体资格。只有具备行政立法主体资格,才能进行相应的行政立法活动。我国具备行政立法主体资格的有国务院、国务院各部委,省、自治区、直辖市人民政府。省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府。②是否在立法权限范围内行使立法权。行政机关行使行政立法权,必须是在授权范围内进行,不能超越法律所规定的权限范围。同时授权应是有严格的限制,不能无限制的授权,否则造成行政权力的极度扩张,最终导致行政专横。⑧是否遵循相应的立法程序。严格的立法程序是正确进行行政立法的有效保障。按照立法程序进行立法,既能防止受领导者个人意志的影响,又可使立法程序规范化。一般而言,如果遵循程序正义,则其结果也是止义的。国务院2001年底颁布的“亍政法规制定程序条例》专门对立法程序问题作了规定。④内容是否违背宪法和法律。行政立法属授权立法,以宪法和法律为依据,因而其内容不得有与宪法和法律相抵触之处,否则无效。这是行政立法过程中最易出现问题的地方,特别是地方政府在立法过程中易出现此类情况,一旦出现则属实质违法,因而无效。⑤上下级行政机关所立之法是否矛盾和冲突。在我国,地方国家行政所立之法不得与国务院所立之法相抵触,否则无效。
2、事后监督。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中,对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要
形式是审查行政立法行为,撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问
题:一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况,由谁先提出的问题。笔者
认为,第一,权力机关可依职权主动提出。例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况,可依职权主动撤销,地方各级人大常委会如发现地方各级政府发布的地方性法规有与宪法和法律相抵触时,也可依职权主动撤销。第二,行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相抵触的情况,可提请全国人大常委会、地方人人常委会进行审查。第二,国务院如果发现国务院各部委的部门规章与法律相抵触,可依职权主动撤销。二,针对已被撤销的与宪法、法律相抵触的法规、规章,已经依照该法规、规章作出的生效裁决,该如何处理。有两种意见,一是该裁决继续有效,二是撤销原裁决,重新作出裁决。笔者认为,如果该裁决已经执行,应作出继续有效的决定,如果还未执行,则应撤销原裁决,重新处理。
三、目前我国行政立法监督中存在的问题
1、缺少具体的监督形式
我国目前还没有统一的授权法,故而没有建立起真正的完善的法律监督体系,有关权力机关对行政立法进行监督的法律规定只存在于少量的法条之中。如在向国务院各部委的授权中,规定了需要经过国务院的批准,在向地方的授权中,规定向全国人大常委会和国务院备案:在向国务院授权时,规定国务院根据授权制定的行政法规向全国人大常委会备案。对于这些法条授权, 由于没有具体而详细的规定细则,缺乏可操作性,因而在实际中很难起到监督作用。
2、权力机关在行政立法监督中处于消极地位。
依据宪法,全国人人常委会有权对行政立法的整个过程进行监督, 可依职权主动撤销宪法、法律相抵触的行政法规、规章。然而在实践中,全国人人常委会很少积极主动地履行监督职责,即使是我国目前仅有的监督形式,全国人大常委会也没有很好地利用。例如在备案制度中,要求对授权立法进行必要的审查,审查其是否有与宪法、法律相抵触之处。但从实践来看,全国人人常委会并未进行有效监督,事实上全国人大常委会根本没有行使过自己的监督权利。
四、我国行政立法监督的完善
针对目前我国行政立法监督中存在的问题,笔者认为可考虑以下措施:
1、制定切实可行的授权法。通过立法的形式,把权力机关对行政立法的监督固定下来。在该法中,应对全国人大及其常委会对国务院、地方人大及常委会对地方政府,国务院对国务院各部委的授权,从授权的时间,授权的范围,授权的方法及授权应注意的事项等方面作山明确而具体的规定。
2、完善备案制度。行政机关依据所授权限制定山行政法规斤,要在一定时间内报送授权机关进行备案。国务院制定出行政法规,要报全国人大常委会备案:国务院各部委制定出部门规章,应报全国人大常委会和国务院备案:地方各级政府制定的地方性法规,应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。通过备案制度,权力机关可以有效地对行政立法中山现的问题进行监督。如果权力机关发现备案有瑕疵,应当立即进行纠正。这里应注意的是必须明确规定备案期限,才能有效地起到监督作用。
3、完善批准制度。批准制是一种非常有效的监督方式,在我国立法过程中得到广泛的应用。国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准:国务院各部委制定规章应当报国务院批准;地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准,使审查流于形式,监督制度形同虚设。因此目前应完善批准制度,使之真正起到监督作用。
4、设立委员会制度。目前世界上许多国家都设有该制度。在我国,全国人大常委会行使对行政立法的审查监督权。但由于各种原因,导致全国人大常委会在实践中并未行使这一权力。因此可考虑在全国人大之下设立一个专门委员会,对行政立法进行具体监督。委员会的成员应专职化,具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法范围等各方面进行监督。对行政法规和地方性法规,如果出现同宪法、法律相抵触的情况,可提请全国人大常委会撤销:对部门规章,可提请国务院撤销。

关于印发《小城镇环境规划编制导则(试行)》的通知

国家环境保护总局 建设部


国家环境保护总局 文件
建 设 部


环发[2002]82号


国家环境保护总局、建设部
关于印发《小城镇环境规划编制导则(试行)》的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市环境保护厅(局)、建设厅(局), 新疆建设兵团环境保护局、建设局 :

为贯彻落实中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》和《国家环境保护“十五”计划》关于“加强小城镇环境保护规划”的要求,指导和规范小城镇环境规划编制工作,国家环境保护总局和建设部制定了《小城镇环境规划编制导则(试行)》(以下简称《导则》)。现印发给你们,并就有关问题通知如下:

一、提高认识,重视小城镇环境规划编制工作。环境规划是小城镇环境保护的一项重要基础工作。通过环境规划,引导乡镇企业适当集中,建立乡镇工业园区,实行乡镇工业污染的集中控制。各级环保、建设部门应高度重视,并在当地政府的领导下,积极组织开展小城镇环境规划的编制工作。

二、加强指导,积极开展小城镇环境规划编制的培训工作。为搞好小城镇环境规划的编制工作,各省环保部门应会同建设部门,积极组织对县级环保部门主管领导和有关工作人员和技术人员进行专项培训。国家环境保护总局将会同建设部组织对省级环保部门有关人员和技术人员进行培训。

三、抓住重点,搞好试点和典型示范,稳步推进。各地应结合当地实际情况,选择一批具有一定工作基础的小城镇开展试点和典型示范。在总结经验的基础上,逐步推开,不搞一刀切。当前编制环境规划的重点是县级市、县城关镇和省级重点小城镇。

四、在小城镇环境规划编制与管理工作中,各级环保部门、建设部门要加强沟通和协调,密切配合,将小城镇环境规划编制试点、示范和规划管理工作中遇到的具体问题及时报告国家环境保护总局和建设部。

附件:小城镇(乡)环境规划编制导则

二○○二五月十七日

附件:

小城镇环境规划编制导则(试行)

编制小城镇环境规划是搞好小城镇环境保护的一项基础性工作。为指导和规范小城镇环境规划的编制工作,国家环保总局和建设部制定了《小城镇环境规划编制导则》(以下简称《导则》)。

《导则》适用于各地建制镇(含县、县级市人民政府所在地)环境规划的编制。

一、总则

1、编制依据

国家和地方环境保护法律、法规和标准

国家和地方“国民经济和社会发展五年计划纲要”

国家和地方“环境保护五年计划”

小城镇环境规划编制任务书或有关文件

2、指导思想与基本原则

编制小城镇环境规划的指导思想是:贯彻可持续发展战略,坚持环境与发展综合决策,努力解决小城镇建设与发展中的生态环境问题;坚持以人为本,以创造良好的人居环境为中心,加强城镇生态环境综合整治,努力改善城镇生态环境质量,实现经济发展与环境保护“双赢”。

编制小城镇环境规划应遵循以下原则:

(1)坚持环境建设、经济建设、城镇建设同步规划、同步实施、同步发展的方针,实现环境效益、经济效益、社会效益的统一。

(2)实事求是,因地制宜。针对小城镇所处的特殊地理位置、环境特征、功能定位,正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系,合理确定小城镇产业结构和发展规模。

(3)坚持污染防治与生态环境保护并重、生态环境保护与生态环境建设并举。预防为主、保护优先,统一规划、同步实施,努力实现城乡环境保护一体化。

(4)突出重点,统筹兼顾。以建制镇环境综合整治和环境建设为重点,既要满足当代经济和社会发展的需要,又要为后代预留可持续发展空间。

(5) 坚持将城镇传统风貌与城镇现代化建设相结合,自然景观与历史文化名胜古迹保护相结合,科学地进行生态环境保护和生态环境建设。

(6) 坚持小城镇环境保护规划服从区域、流域的环境保护规划。注意环境规划与其他专业规划的相互衔接、补充和完善,充分发挥其在环境管理方面的综合协调作用。

(7)坚持前瞻性与可操作性的有机统一。既要立足当前实际,使规划具有可操作性,又要充分考虑发展的需要,使规划具有一定的超前性。

3、规划时限

以规划编制的前一年作为规划基准年,近期、远期分别按5年、15-20年考虑,原则上应与当地国民经济与社会发展计划的规划时限相衔接。


二、规划编制工作程序

小城镇环境规划的编制一般按下列程序进行:

1、确定任务

当地政府委托具有相应资质的单位编制小城镇环境规划,明确编制规划的具体要求,包括规划范围、规划时限、规划重点等。

2、调查、收集资料

规划编制单位应收集编制规划所必需的当地生态环境、社会、经济背景或现状资料,社会经济发展规划、城镇建设总体规划,以及农、林、水等行业发展规划等有关资料。必要时,应对生态敏感地区、代表地方特色的地区、需要重点保护的地区、环境污染和生态破坏严重的地区、以及其它需要特殊保护的地区进行专门调查或监测。

3、编制规划大纲

按照附录的有关要求编制规划大纲。

4、规划大纲论证

环境保护行政主管部门组织对规划大纲进行论证或征询专家意见。规划编制单位根据论证意见对规划大纲进行修改后作为编制规划的依据。

5、编制规划

按照规划大纲的要求编制规划。

6、规划审查

环境保护行政主管部门依据论证后的规划大纲组织对规划进行审查,规划编制单位根据审查意见对规划进行修改、完善后形成规划报批稿。

7、规划批准、实施

规划报批稿报送县级以上人大或政府批准后,由当地政府组织实施。


三、规划的主要内容

规划成果包括规划文本和规划附图。

1、规划文本(大纲)

规划文本内容详实、文字简练、层次清楚。基本内容包括:

(1)总论

说明规划任务的由来、编制依据、指导思想、规划原则、规划范围、规划时限、技术路线、规划重点等。

(2)基本概况

介绍规划地区自然和生态环境现状、社会、经济、文化等背景情况,介绍规划地区社会经济发展规划和各行业建设规划要点。

(3)现状调查与评价

对规划区社会、经济和环境现状进行调查和评价,说明存在的主要生态环境问题,分析实现规划目标的有利条件和不利因素。

(4) 预测与规划目标

对生态环境随社会、经济发展而变化的情况进行预测,并对预测过程和结果进行详细描述和说明。在调查和预测的基础上确定规划目标(包括总体目标和分期目标)及其指标体系,可参照全国环境优美小城镇考核指标。

(5) 环境功能区划分

根据土地、水域、生态环境的基本状况与目前使用功能、可能具有的功能,考虑未来社会经济发展、产业结构调整和生态环境保护对不同区域的功能要求,结合小城镇总体规划和其它专项规划,划分不同类型的功能区(如,工业区、商贸区、文教区、居民生活区、混合区等),并提出相应的保护要求。要特别注重对规划区内饮用水源地功能区和自然保护小区、自然保护点的保护。各功能区应合理布局,对在各功能区内的开发、建设提出具体的环境保护要求。严格控制在城镇的上风向和饮用水源地等敏感区内建设有污染的项目(包括规模化畜禽养殖场)。

(6) 规划方案制定

①水环境综合整治

在对影响水环境质量的工业、农业和生活污染源的分布、污染物种类、数量、排放去向、排放方式、排放强度等进行调查分析的基础上,制定相应措施,对镇区内可能造成水环境(包括地表水和地下水)污染的各种污染源进行综合整治。加强湖泊、水库和饮用水源地的水资源保护,在农田与水体之间设立湿地、植物等生态防护隔离带,科学使用农药和化肥,大力发展有机食品、绿色食品,减少农业面源污染;按照种养平衡的原则,合理确定畜禽养殖的规模,加强畜禽养殖粪便资源化综合利用,建设必要的畜禽养殖污染治理设施,防治水体富营养化。有条件的地区,应建设污水收集和集中处理设施,提倡处理后的污水回用。重点水源保护区划定后,应提出具体保护及管理措施。

地处沿海地区的小城镇,应同时制定保护海洋环境的规划和措施。

②大气环境综合整治

针对规划区环境现状调查所反映出的主要问题,积极治理老污染源,控制新污染源。结合产业结构和工业布局调整,大力推广利用天然气、煤气、液化气、沼气、太阳能等清洁能源,实行集中供热。积极进行炉灶改造,提高能源利用率。结合当地实际,采用经济适用的农作物秸秆综合利用措施,提高秸秆综合利用率,控制焚烧秸秆造成的大气污染。

③声环境综合整治

结合道路规划和改造,加强交通管理,建设林木隔声带,控制交通噪声污染。加强对工业、商业、娱乐场所的环境管理,控制工业和社会噪声,重点保护居民区、学校、医院等。

④固体废物的综合整治

工业有害废物、医疗垃圾等应按照国家有关规定进行处置。一般工业固体废物、建筑垃圾应首先考虑采取各种措施,实现综合利用。生活垃圾可考虑通过堆肥、生产沼气等途径加以利用。建设必要的垃圾收集和处置设施,有条件的地区应建设垃圾卫生填埋场。制定残膜回收、利用和可降解农膜推广方案。

⑤生态环境保护

根据不同情况,提出保护和改善当地生态环境的具体措施。按照生态功能区划要求,提出自然保护小区、生态功能保护区划分及建设方案。制定生物多样性保护方案。加强对小城镇周边地区的生态保护,搞好天然植被的保护和恢复;加强对沼泽、滩涂等湿地的保护;对重点资源开发活动制定强制性的保护措施,划定林木禁伐区、矿产资源禁采区、禁牧区等。制定风景名胜区、森林公园、文物古迹等旅游资源的环境管理措施。

洪水、泥石流等地质灾害敏感和多发地区,应做好风险评估,并制定相应措施。

(7)可达性分析

从资源、环境、经济、社会、技术等方面对规划目标实现的可能性进行全面分析。

(8)实施方案

①经费概算

按照国家关于工程、管理经费的概算方法或参照已建同类项目经费使用情况,编制按照规划要求,实现规划目标所有工程和管理项目的经费概算。

②实施计划

提出实现规划目标的时间进度安排,包括各阶段需要完成的项目、年度项目实施计划,以及各项目的具体承担和责任单位。

③保障措施

提出实现规划目标的组织、政策、技术、管理等措施,明确经费筹措渠道。规划目标、指标、项目和投资均应纳入当地社会经济发展规划。

2、规划附图

(1)规划附图的组成

①生态环境现状图

图中应注明包括规划区地理位置、规划区范围、主要道路、主要水系、河流与湖泊、土地利用、绿化、水土流失情况等信息。同时,该图应反映规划区环境质量现状。山区或地形复杂的地区,还应反映地形特点。

②主要污染源分布与环境监测点(断面)位置图

图中应标明水、气、固废、噪声等主要污染源的位置、主要污染物排放量以及环境监测点(或断面)的位置。有规模化畜禽养殖场的,应同时标明畜禽种类和养殖规模等信息。生态监测站等有关自然与生态保护的观测站点,也应标明。

③生态环境功能分区图

图中应反映不同类型生态环境功能区分布信息,包括需要重点保护的目标、环境敏感区(点)、居民区、水源保护区、自然保护小区、生态功能保护区,绿化区(带)的分布等。

④生态环境综合整治规划图

图中应包括城镇环境基础设施建设:如污水处理厂、生活垃圾处理(填埋)场、集中供热等设施的位置,以及节水灌溉、新能源、有机食品、绿色食品生产基地、农业废弃物综合利用工程等方面的信息。

⑤环境质量规划图

图中应反映规划实施后规划区环境质量状况。

⑥人居环境与景观建设方案图(选做)

图中应包括人居环境建设、景观建设项目分布等方面的信息。

(2)规划附图编制的技术要求

①规划图的比例尺一般应为1/10000~1/50000。

②规划底图应能反映规划涉及到的各主要因素,规划区与周围环境之间的关系。规划底图中应包括水系、道路网、居民区、行政区域界线等要素。

③规划附图应采用地图学常用方法表示。


 

附录:规划大纲

规划大纲应根据调查和所收集的资料,对小城镇自然生态环境、区位特点、资源开发利用的情况等进行分析,找出现有和潜在的主要生态环境问题,根据社会、经济发展规划和其它有关规划,预测规划期内社会、经济发展变化情况,以及相应的生态环境变化趋势,确定规划目标和规划重点。

规划大纲一般应包括以下内容:

总论

1.1任务的由来

1.2编制依据

1.3指导思想与规划原则

1.4规划范围与规划时限

1.5技术路线

1.6规划重点

2、基本概况

2.1自然地理状况

2.2经济、社会状况

2.3生态环境现状

3、现状调查与评价

3.1调查范围

3.2调查内容

3.3调查方法

3.4评价指标和方法

4、预测与目标确定

4.1社会经济与环境发展趋势预测方法

4.2社会经济与环境指标及基准数据

4.3环境保护目标和指标

5、环境功能区划分

5.1原则

5.2方法

5.3类型

6、规划方案

6.1措施

6.2工程方案

6.3方案比选方法

6.4可达性分析

6.5保障措施

7、工作安排

7.1组织领导

7.2工作分工

7.3时间进度

7.4经费预算