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论行政法的地位与作用和依法行政的意义

邹清奇


摘要：行政法与宪法的关系最为直接，又是独立的部门法，加强行政法制建设，全面实行依法行政，对建立有中国特色的社会主义法治民主国家意义重大。
关键词：行政法 地位 作用 依法行政

国家行政权随着国家的产生而出现，有了国家行政权力的运行就慢慢有了相关的行政法。作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法，属于上层建筑范畴。（　罗豪才．行政法之语义与意义分析[J]．法制与社会发展，1995,(4)．），在现代国家中，行政法的作用和地位具体表现为依法行政在社会生活中的重要意义。
一、 行政法在国家法律体系中的地位探讨
宪法是国家最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定国家基本制度和原则，是国家法律体系中地位、效力、权威最高的法律。相对于刑法和民法等部分法，行政法、宪法的关系更为直接密切。
首先，行政法主要是调整行政法关系、保障、规范和监督行政管理活动的法律，它直接涉及国家权力的确定和行使，有关国家机关之间的关系和国家机构与公民法人之间的关系的宪法规范，主要通过行政法律具体实施。其次，由于国家行政管理内容的广泛性和地位的重要性，决定了行政关系的广泛性和重要性，作为调整行政关系的行政法，作为调整高行政关系和行政法国家和社会生活，为各个方面实施着宪法规范这行宪法规范推行宪法确定的各项基本国寂，而民法、刑法是一般只是宪法确定的某一或某些方面的国家政策。事实上，宪法典中就包含着许多行政法规范，而属于行政法范畴的许多规范同时又是宪法规范。 时至今日，“宪法学与行政法学”被称为统一的学科、很多学者均从事宪法与行政法的双向研究，而且行政法学的理论体系还存在着和宪法学体系含混不清的问题。
概括地讲：行政法作为独立部门法的地位只是得到了形式上的承认，行政法与宪法的关系在很多问题上没有理清，行政法相对于宪法的独立性在某种程度上为人们所忽视。很少有人会否认行政法作为一个独立的法律部门所应具有的重要意义，行政法是位于宪法之下、一国法律体系中最重要的部分之一。由于其紧紧的围绕着行政权力展开，也就意味着行政法有着与民法、刑法等部门法完全不同的视野和内涵，其所调整的社会关系的广泛性、复杂性、易变性更是其它部门法所难以比拟的。“在每一种行政法理论的背后都存在着一个国家的理论”（Carol Harlow and Richard Rawlings： “ LAW and ADMINISTRATION” (George Weidenfed and Nicolson ltd.,1988),p.1.，）行政法所与生俱来的政治性决定了其与宪法之间存在着千丝万缕的联系，在很大的程度上，行政法被认为是具体化的宪法、是宪法的动态部分，宪法则被认为是行政法的来源和基础。日本学者室井力也认为“宪法作为国家的最高基本法，是政治价值的体系法；而行政法随以宪法为前提，但却是行政技术的体系法。” （《现代行政法的平衡理论》罗豪才主编-北京大学出版社1997年版⑸）但另一方面，确认行政法独立的法学价值却有着重要意义。行政法是一个独立部门法，它不依附于其他部门法，同时一般不包含其他部门法。辩证来看来，宪法与行政法虽然渊源相连，但彼此并不存在什么“隶属”关系，根本大法只是从宏观上给行政法以指导。“宪法调整的对象是整体利益与整体利益之间的关系，包括平等的及不平等的两个方面，而行政法却调整以公共利益为本位的一定层次的公共利益和个人利益的关系。”（ 叶必丰著：《行政法的人文精神》湖北人民出版社2000年版，第236页）公认的观点是，宪法是行政法的母法、行政法是作为宪法的具体法来运用的、是宪法的实施法。
实际上，任何部门法都可以称为宪法的实施法，只不过行政法在政治性和价值取向上同宪法精神保持相当程度的一致罢了。我们可以认为，宪法与行政法存在着共同的理论渊源和价值体系、行政法的基本原理源于宪法的实体价值、完善的宪政精神将充分的指导行政法的发展。但如果宪政传统的缺乏、宪法价值的式微，决定了现有的宪法发展程度根本不足以为行政法提供理论依据，那么再称行政法为“动态的宪法”明显是不符合实际的，而行政法抛开宪法的微弱束缚以获得独立的发展，并非不合逻辑、不合情理，而是一种无可奈何的必然。对比其他国家而言，中国的行政法并无如此深厚的宪法渊源，行政法具有很大的独立性，并不是宪法的附属品，相反行政法却在广泛的实践领域为宪法提供了素材和实证基础、充实了宪政的精神、促进了宪法的发展。
因此，过于强调行政法对宪法的依附性和宪法价值的绝对决定性和否定两者的联系一样，也是不符合客观实际的。 和其他法横向对比，行政法作为独立部门法的地位，取决于它所调整对象的独立性，即所调整是行政关系为其他法律所不能调整。民法调整的对象是民事关系，它是一种等价有偿的关系，即人们常说的“横向关系”；行政法调整的对象是行政机关在运用国家行政权力对国家事务和社会公共事务实施管理以及公民组织对行政机关进行监督和过程中所发生的社会关系。这种关系可从两个关节点上把握，一是行政法律关系必有一方是行政机关；二是双方地位不对等，在行政管理法律关系中行政机关处于优越的地位。（罗豪才主编．行政法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1996．(P22-23)）是一种“纵向关系”。另一方面，行政法作为一个独立的法律部门，与民法、刑法等一样，是构成国家法律体系的最高层次，是独立的法律规范集合体之一，不是几个零散的法律规范，也不是几个法律规范构成的单个制度；行政法是不依附于其他的普通法律部门，也不可能涵盖其他普通法律部门。但值得注意的是随着当代国家行政权力的扩大，行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法刑法调整的领域。这是因为，行政法是法律体系中的一个重要法律部门，是调整国家行政权力的行使和由此形成的行政关系的法律规范体系。人类文明的发展和现代化进程的加速导致人与自然的关系和人与人的关系的复杂化，各种新型社会关系和社会事务剧增，权力作为一种管理能力，其扩增也就成为一种客观的需要。如何折衷与协调它们的关系，使行政权力行使的效率与个体效益的公平保护间实现利益最大化就成为行政法的价值所在。而对这些法律部门产生程度不同的的影响。
二、 行政法的作用和依法行政的重要意义

行政法在国家的法律体系有着如此重要的地位，行政法的作用应体现为加强行政法制建设在保障和规范国家行政管理，加强社会主义民主法治建设中有着不可替代的作用，因此，我们要切实加强行政法制建设；而行政法制建设的目标，就是要依法行政严格依法行政，其重要意义表现在以下几方面：其一，加强行政法制建设和依法行政是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的保障。在当今生产力日益社会化，社会发展日益加速，社会联系日益密切，社会交往日益增多的背景下，提高社会的组织化程度对于实现社会的和谐发展有重要意义。
在社会组织化的进程中，卓有成效的国家管理起着主导作用。行政管理无疑是国家管理中最主要，最重要的组成部分，科学高效的行政管理是实现国家和社会稳以及社会政治经济文化的持续发展的基本保障。世界发达国家的经济发展和社会进步与行政法的发达密不可分，这也是建立和完善其行政法律制度的动因所在。当代中国社会正处于转型过程之中。社会主义市场经济体制的建立和发展，正在引起上层建筑的改革和变动。
与社会主义市场经济体制相适应的行政管理的理念、体制、制度等等正在逐步形成。在社会主义市场经济条件下，无论是社会经济秩序和国家安全的维护市场体系的建构，经济运行的调控，还是社会公共事务管理和公共设施的建设都离不开国家行政管理。而行政法又是实现国家行政管理高效、科学的根本保障。行政法以法律形式将国家行政管理的规律加以确认，从而确保行政主体能遵循客观规律，开展行政活动，保证行政目标的实现。行政法确认了行政法体确认行政主体所有的行政权，并赋予行政权以优益性，强制性等属性，这就为行政主体进行行政管理创造了基本条件。行政法还规定了行政机关的组织体制和内部结构，协调和理顺了了行政机关之间及其内部的各种关系，明确了各方面的职责权限，从而增强了行政主体的责任感。减少了管理各方面的“内耗”。
行政法又还确立了国家行政管理管理的各项基本原则和基本制度，这既为行政 及其工作人员严格自律提供了依据，出为监督行政提供武器，从而将政府 行为纳入规范化，程度化轨道，为提高行政管理效率实现行政目标提供了制度保证。所以，加强行政法制建设，使广泛的国家行政管理活动有法可依；全面推行依法行政，做到行政权的行使有法必依，是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的重要保障。其二、加强行政法制建设和依法行政还是实现社会主义民主、实现全心全意为人民服务宗旨的保障。建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而人民民主权利的实现在一定程度上有赖于行政法制度的完善和有效运作。现行我国的行政法学体系多是建立在计划经济基础之上的，其主要原因在于，我们现在所运用的支撑性概念的含义基本上是建立于计划经济时代的。如对“行政”概念的认识就是如此，认为“行政”就是管理，是国家意志的执行。仅仅强调行政是一种国家对公共事务的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。” 这种纯国家意志执行的思路。其实，行政的内涵不仅是一种管理，现代行政更重要的还在于它是一种服务。尤其是当前强调服务论是考虑市场与社会的双重趋动，考虑公共利益和个人利益的互重。其实，毛泽东同志早在《为人民服务》中就注意到了这个问题。过去，我国在行政立法上偏向于行政权，行政机关权利多、义务少，这是计划经济时代产生的失衡，没有体现政府为人民的服务意识来。 行政法首先可以通过创设以公正、民主为主要目标的行政程序制度为公民参与行政决策和国家管理提供了切实可行的途径。其次，行政法还可为维护公民和社会组织的合法权益提供了法律保障，一方面行政法通过保证行政权的有效、方便、为民和组织行使其合法权利提供了行政保障，另一方面行政法通过创设行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度，使公民和组织在与行政机关发生争议时能得到及时的处理，在其合法权益受到行政侵害时能得到及时补救。最后，行政法通过创设行政公开制度、行政责任制度和对检举、揭发、控告、申诉和来信来访等行政制度的规定，既确保了公民对国家行政机关及其工作人员的监督权。建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望，也是时代的要求。其三、加强行政法制建设和依法行政是建设社会主义法治国家的重要保障。依法治国是我国的基本治国方略，建设社会主义法治国家是我国现代化建设的重要目标，法治国家就是以法律规范人们的行为，调整各种社会利益关系就是做到有法可依、有法必依、权法必严，违法必究。
简言之，就是要以法律作为治理国家的主要手段。依法治国的关键是依法行政。行政法作为调整行政关系这一重要的社会关系的部 门法， 可以规范管理相对人的行为，制止、纠正和惩行政违法行为，保证行政管理的有效和社会的有序，更重要的是它能规范和控制行政权的行使，使国家行政管理走上法治化的轨道，防止行政权失控、法外行政或行政失范现象的发生。在当代国家行政职能不断扩大，行政权日益膨胀的情况下，各法治国家都十分注重以行政法来规范政府行为，防范行政侵权，正是从这意义只有国家将行政法称之为权法。政权作为一种国家权力，它本应是人民的、社会的权力，但它又是同人民大众分离的；执行这种权力的人本应是社会的“公仆”，但却很容易异化为社会的“主人”。因此，必须以权力制约权力。行政法应强调对行政权的控制作用，行政法在内容上必须以防止行政专横，强调保护公民和组织合法利益不受非法行政行为侵犯为目标。所以说，行政法的主要职能是控权，价值体现是控权。由于我国有着 的封建专制的影响，缺乏法治传统，在体制下行政权又不适当地强化，行政权几乎无所不在，无所不能，政府行为不规范问题严重，这些现象已经严重制约了我国社会主义市场经济的发展和社会主义民主法制的建设。因此，我们要切实加强行政法制建设，而行政法治建设的目标，就是要依法行政严格依法行政，这对于建立社会主义法治国家，促进国家政治、经济、文化的全面发展，具有至关重要的意义。
依法行政的基本涵义，是指行政机关行使行政权力必须有相关行政法规的授权，并严格执法以实现公平、公正、有序的社会良性运行秩序。依法行政的关键是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。而我国的行政法制建设走过一条曲折的道路。过去长期的计划经济体制赋予国家无所不包、无所不能的权力。而公共权力的无限扩张，导致公民私域的狭窄，公民的权利与自由受到极大的压抑。当由国家权力主导的计划经济向发挥市场作用的市场经济过渡时，社会现实强烈需要建立一套与市场经济相适应的法律制度。这自然迫切要求对行政权力的行使设置必要的法律限制，使国家权力的行使有个范围，政府不再陷入过于琐碎具体的管理事务而不能自拔。而公民个体也能获得自我发展的自主性，能够捍卫自身利益，对权力施加一份影响。这是当前行政法制建设的主要使命之一。 行政法律关系是行政机关在行使行政权力过程中产生的，必然表现为一种权力关系，而任何权力关系都具有支配的特征。行政机关在这一关系中是权力主体，而公民或组织则是行政权力的客体。
行政权力作为一种国家权力本身就具有支配、强制的力量，作为行政权力客体的公民和组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。无论是在权利义务的立法分配上，还是在行政权力的行使过程中，它们都没有平衡可言。在行政关系中，政府与公民之间的权利义务恰恰是以不平衡为特征的。从根源上讲，政府的权力正是人民所赋予的，在总体上很难说是平衡的。实际上，平衡只是一种理想。在中国这样一个有着漫长封建历史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，经常权大于法的国度，不可能做到所谓的平衡。中国传统法律文化的一个特征就是强调义务、漠视权利，法律一向与伦理道德一起作为统治阶级统治人民的工具，法律是用来治理老百姓的。在法律关系中，官是主体，民是客体，法长期被视为阶级统治的工具，而不被认为有保障私权之功能。这一事实在新中国成立后若干年间并无根本改变。
中国进入改革开放时期后，这种状况才有所变化，较多私法性质的法律得以颁布实行，公民权逐步得以确立和保障，人民的权利意识逐步增强。1990年10月1日实施的行政诉讼法首次以法律的形式保障民告官的权利，这是我国社会主义法治建设的飞跃。然而，从司法实践中看，在我国，控权还远远不够，尚无法消解行政权对公民权的侵犯。所以我国加强行政法制建设，推行依法行政的道路任重道远。 党的十五大报告提出，要“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年3月15日的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为宪法条款加以确定。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在《全面推进依法行政实施纲要》又提出“适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。” 依法行政意义被党和国家提高到一个前所未有的重要程度，这也是行政法和加强行政法制建设的重要性的具体表现。
总之，行政法作为国家法律体系中仅次于宪法的法律部门，作为新兴的法律学科、作为在宪法学与法哲学的不断渗透下努力追寻自我的行政法学，要走的路还很长很长，还要面临很多的机遇和挑战。我们需要大胆的思辩和争鸣、不断的吸取其他学科的发展成果、更多的投身于实践，以现实的气息来充实行政法的精神和内涵。总之，无论“行政法时代”是否像姜明安教授认为的那样即将来临，行政法都是极有发展前途和魅力的法律部门，推动其在新的世纪飞速发展、并真正成熟起来，还需要一代代行政法学人的大胆开拓和不懈努力。是国家行政权简便的主要工具，充分加强行政法制建设，推进依法行政，对于建设有中国特色的社会主义法制法治国家都是非常重要的。（《行政法学几个理论问题的研究》，卢刚/http://www.shecan.net/douzilaw/index.html）

对职能管辖冲突情况下法院不予受理1的剖析

邓强* 岑剑平*


[关键词] 职能管辖 不予受理 退案 非法证据
[摘 要] 本文着重对法院认为提起公诉案件需要变更管辖而不予受理所依据的理由和带来的一系列问题进行了剖析，认为，将职能管辖绝对化是与职能管辖的立法精神相违背的；违反管辖范围的取证并不必然导致证据无效，它与非法证据不是一回事；法院将其认为需要变更管辖案件作退案处理，这不仅在现有法律上没有根据、逻辑上将陷入悖论，而且造成与有关法律的冲突，严重影响司法的公正与效率，不符合法治发展趋势。

一、问题的缘起
2000年9月至2001年6月间，犯罪嫌疑人甲利用担任A证券有限责任公司证券投资部副总经理的职务之便，在负责业务过程中，采取收款不入帐、虚列开支等手段先后多次从B证券M营业部、C工商信托投资公司N营业部等处收回的返佣金及销户本金中，侵吞公款计人民币62.4万余元。
对这一案件，我市某区检察院反贪局接到举报后，以贪污罪立案侦查，侦查终结移送审查起诉部门后，经审查，根据查明的甲的主体身份为非国家工作人员的实际，以职务侵占罪向区法院起诉。区法院初步审查并请示上级法院后认为，案件既然属于职务侵占则不应由检察院立案侦查，遂将案件退回检察院。法院作退案（不予受理）处理的理由是：职务侵占案应当由公安机关侦查管辖，现在检察院却予以立案侦查，由于侦查主体不合法，导致本案取得的所有证据无效。
众所周知，职能管辖冲突的情形主要有以下六类：一是本来应该由公安机关管辖的案件而由检察机关侦查终结并移送起诉，如职务侵占案、商业受贿案；二是本来应该由检察机关侦查管辖的案件而由公安机关侦查终结并移送起诉，如贪污案、受贿案；三是本来应该由法院直接受理的自诉案件而由公安机关侦查终结并移送起诉，如侵占案、侮辱、诽谤案；四是本来应该由公安机关等部门侦查的案件由原告人向法院自诉；五是本来应该由国家安全机关、海关、军队保卫部门、监狱等侦查管辖的案件而由公安机关或检察院侦查终结并移送起诉，如为境外非法提供国家秘密案；六是本来应该由检察院或公安机关职能管辖而由国家安全机关、海关、军队保卫部门、监狱等侦查终结并移送起诉的案件，如非法获取国家秘密案。司法实践中最常见的是第一种情形。也恰恰是第一种情形中，法院往往对其认为需要改变职能管辖而将之提起公诉的案件作退案处理。这已经在一定程度上影响到了司法的公正与效率。
二、对问题的剖析
我们认为，在侦查的初期，如果发现管辖不对，各侦查机关应当及时变更管辖。但在侦查机关将案件侦查终结并移送审查起诉后，起诉部门经审查（形式审查和实体审查），由其基于公诉权而确定的罪名向法院提起公诉，法院未经开庭审理是无权指令检察院变更管辖并对提起公诉的案件作退案处理。因为法院的这种处理方法其所依据的理由缺乏充分根据，无论在理论上还是在实践中都会导致一系列的问题。
剖析之一：法院的这一做法与刑诉法关于职能管辖的精神不相符合
我国刑事诉讼中的职能管辖是公、检、法三机关立案受理刑事案件的分工制度。这种管辖分工是司法机关的内部分工和司法资源的内部分配，它着眼于从技术层面上进行划分，这有别于司法权的划分，更不能将这种分配等同绝对的司法权划分。1、职能管辖是刑诉法分工负责、互相配合、互相制约原则的具体运用，三者是有机的统一，而不能片面强调哪一方面。刑诉法职能管辖的规定可以防止司法机关对刑事案件互相争夺或者相互推诿，因为司法机关只有依照法律规定的管辖分工，才能更好地完成刑事诉讼的任务。但是，如果过分强调各自职责的分明，反而会使刑事案件得不到及时有效的处理，这就会与刑诉法关于职能管辖的立法精神相违背。因为在司法实践中，“性质不明、难以归口”的案件数量不少，而且司法人员在将法律规定运用来处理待处理案件时，将不可避免带有主观色彩来解释法律规定（如主体对法律条文理解不同，对案件定性也就会不同）以运用来解决当前案件。这些都决定了不可能绝对分明地按照职能管辖的规定来处理案件。因此，过分地强调各负其责，将使案件得不到有效地处理，不能及时有效地惩罚犯罪，确保公民的合法权利不受侵犯，从而背离职能管辖的精神。实际上，职能管辖不仅体现分工负责，而且也体现互相配合和互相制约。因此，公、检、法三机关在按照职能管辖的规定进行刑事诉讼时，在分工负责的基础上，还得相互支持，通力合作，使案件得到及时处理，共同完成查明案件事实，揭露、证实和惩罚犯罪的任务。2、在实践中，职能管辖存在交叉管辖的情况。六部委《规定》第6条规定，公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况下，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主进行侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主进行侦查，公安机关予以配合。主罪与次罪的划分，应当以犯罪嫌疑人涉嫌的犯罪可能判处的刑罚轻重为标准。3、立法本身存在的模糊性也使职能管辖不可能做到界限绝对分明。刑诉法第18条规定，对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。这些案件有那些，法律没有作出具体规定，也没有司法解释。这类案件只能根据司法实践经验来确定，这主要包括：（1）国家机关工作人员利用职权实施的其他应当判处3年以上有期徒刑的，而立案侦查管辖权限不明确的刑事犯罪案件；（2）国家机关工作人员利用职权实施的其他应当判处3年以上有期徒刑的犯罪案件，检察机关通知公安等侦查机关立案侦查，公安等侦查机关仍不立案侦查的刑事犯罪案件；（3）国家机关工作人员利用职权实施的法律新规定的重大犯罪，而司法机关又无明确管辖分工的刑事犯罪案件。对这些案件，经基层人民检察院层报省级以上人民检察院批准可由人民检察院直接立案侦查[1]。4、从检察机关在刑事诉讼活动中的性质、地位来看，职能管辖也只具有相对的意义。在刑事诉讼活动中，检察机关除负责部分刑事案件的侦查外，还代表国家行使法律监督权。这使检察机关在刑事诉讼活动中，可以及时发现刑事司法机关不严格执法的情况，以确保国家刑事法律的统一和正确实施。而这一监督权在职能管辖上的表现就在于，对检察院认为应当由公安机关管辖的案件，检察机关通知立案，公安机关拒不立案，为避免案件时过境迁，检察机关可以直接立案。这样，既能解决特殊情况下公安机关拒不立案的问题，又能为对追究公安机关及其他人员拒不履行职责的责任提供事实依据。如果片面强调管辖的明确（有时根本做不到），不仅会造成对犯罪打击不力的问题，而且也会取消宪法赋予检察机关的法律监督权。
剖析之二：违反管辖范围的取证与证据的非法性不是一回事
首先，侦查机关违反管辖范围取得的证据并非都是非法的。况且，在司法实践中，因职能管辖变更，变更前侦查机关取得的合法证据，变更后的侦查机关也一直在当作有效证据在使用，法院也一直在使用它们判案。非法证据不是指的这种情况。非法证据是不具有合法性的证据，主要是指收集证据不合法，它一般表现在三个方面：（1）、收集证据的主体不合法，即不具备法定取证主体资格的人收集提取的证据，如私人侦探通过侦查手段获得的证据、不具备鉴定人资格的人做出的鉴定结论等。侦查机关超越管辖范围通过法定程序收集的证据与之有本质的区别。如果因为管辖变更而否认通过合法程序收集的证据效力，那么法院可能一个案子也判不了（这我们将在后面论述）。如前所述，职能管辖的划分是司法机关内部大致分工，证据的合法性不是指这一问题；（2）、收集证据的程序或方法不合法，如通过刑讯逼供、非法搜查、侦查陷阱等方法取得的证据。我国刑诉法禁止刑讯逼供，因而使用刑讯手段提取的被告人口供就不具有这种证据的合法性；（3）、收集的证据种类或来源不符合法律的规定[2]。其次，非法收集的证据并不都是非法的。我国刑诉法第43条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。”这一规定没有规定非法取得证据的效力问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“严禁以非法的方法收集证据。凡经查证确实属于采用刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法取得的证人证言、被害人陈述、被告人供述，不能作为定案的根据”。最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第265条也规定：“严禁以非法的方法收集证据。以刑讯逼供或者威胁、引诱、欺骗等非法的方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言，不能作为指控犯罪的根据”。上述规定实际上是以证据分类来确定非法证据的效力。对于非法取得的言词证据不得作为证据使用，而对于非法取得的实物证据，法律则赋予审判人员较大的自由裁量权，它们有可能作为证据使用。而在国外，尽管多数国家的立法中都设有非法证据排除规则，然而规则的具体内容、排除的范围却互有不同。由于非法证据之“非法”存在性质和程度的不同，各国立法中很少一概排除。第三，证据是否合法、有效，在未经法庭审判前，它只是一种可能的证据。我国刑诉法第47条明确规定，“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方询问、质证，听取各方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据”。最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第58条进一步明确规定：“证据必须经过当庭出示、辨认、质证等法庭调查程序查证属实，否则不能作为定案的根据”。最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》第346条也相应作出规定：“人民法院根据律师申请收集、调取的证据或者合议庭休庭后自行调查取得的证据，必须经过庭审辨认、质证才能决定是否作为判决的依据”。
剖析之三：法院对检察院提起公诉的案件不予受理的理由，不仅在现有法律上没有根据，而且在逻辑上将陷入悖论
1、于法无据。法院对提起公诉的案件因其认为违反职能管辖的规定而作退案处理的依据是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第117条第（一）项“对于不属于本院管辖或者被告人不在案的，应当决定退回人民检察院”和第（五）项“对于符合刑事诉讼法第十五条（二）至（六）项规定的情形的，应当裁定终止审理或者决定不予受理”的规定。但是，这里的“管辖”不是指职能管辖而是指审判管辖，并没有规定因职能管辖不对而决定退回人民检察院。而决定“不予受理”也不是指职能管辖不对或者所收集的证据无效，而是指法定不追究刑事责任情形。2、将陷入悖论。这主要表现在以下几个方面：（1）假如公安机关对某职务侵占案立案侦查，侦查终结后移送检察机关审查起诉，而检察机关经审查认为属贪污罪，于是变更管辖，由检察院自侦部门立案侦查后，再由检察院向法院提起公诉，法院经过庭前初查后认为是职务侵占案，于是再度变更管辖。而检察机关以法院所要求的罪名向法院提起公诉，法院经开庭审理后认为应该是贪污罪，这时该怎么办？是否还要退回检察院，再由检察机关自侦部门立案侦查？（2）假如检察机关以贪污罪向法院提起公诉，法院经过开庭审理后以贪污罪作出一审判决。但在二审程序中，上级法院经过审理认为应当定职务侵占罪，那么法院是否仍认为管辖范围不对，侦查主体不合法，收集的证据无效，决定将案件退回检察院，再交公安机关立案侦查？（3）假如检察机关以贪污罪向法院提起公诉，经过一、二审程序，法院以贪污罪作出终审判决，然而在审判监督程序中，法院经过审查认为应当定职务侵占罪，这时是否以前收集的证据统统无效，仍需变更管辖，将案件退回检察机关，交公安机关重新立案、侦查？显然，对于这些问题，无论怎样回答，都将陷入悖论。不难想象，如果按照法院对其认为需要变更管辖而决定不予受理（退回）检察机关提起公诉案件的理由的逻辑来推理，那么法院到头来可能一个案子也判不了。另外，法院的这种处理方法也有可能使一个“错误”，增加为两个错误，从而增加了犯错误的概率。侦查机关根据职能管辖的规定，对某一案件立案、侦查，侦查终结后移送检察院的审查起诉部门审查起诉。在这一诉讼过程中，侦查机关、起诉部门对案件性质的认定是基于侦查权、起诉权而进行的认定。但这种认定是相对的，并非是绝对的。他们的认定可能是错误的，这是一个“错误”。但是，这个“错误”是法律所允许的，它可以通过法院的实体审判得到纠正。换言之，公安机关、人民检察院在立案侦查、审查起诉阶段，根据查明的事实和证据有权对犯罪嫌疑人作出有罪的认定，并依法作出侦查终结、提起公诉的程序性决定，但这只是程序意义上的认定，而不是最终的法律定性。而现在法院却未经实体审判就认定检察机关提起公诉案件起诉的罪名不对，需要变更管辖，因此将案件退回检察机关。这实际上是将检察机关的认定看作是绝对的，从而陷入“未审先定”的有罪推定论。这是一个错误。因为，依据刑诉法第150条的规定，对于公诉案件，法院在庭审前只能进行程序要件的审查，而不能预先对案件进行实体审理。再者，如果检察机关以管辖变更后的罪名向法院提起公诉，而法院经开庭审理后，认为检察机关指控的罪名是不对，那么这说明原先变更管辖和起诉的罪名是错误的。这是第二个错误。这样也就增加了犯错误的概率。不过，前一个错误与后两个错误有本质区别。
剖析之四：法院的这种处理方法也将导致有关的法律冲突，并且与有关的法治原则相违背，不符合法治发展趋势
1、必然导致法律冲突。（1）与《中华人民共和国国家赔偿法》的冲突。按照国家赔偿法的规定，对错捕、错判的，国家都将承担赔偿责任。对于因职能管辖可能错误的案件，如果按照案件本身的性质来看，可能并不需要赔偿。但是，现在法院将这类案件退回检察机关，这将使赔偿发生。这将严重损害国家法治的权威。因为这类赔偿本身可以避免。（2）与刑诉法及相关的司法解释相冲突。我国刑诉法第162条规定：“案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪的，应当作出有罪判决”。从该条款的立法意图可以看出，只要查清了犯罪事实，证据确实、充分，法院可以变更起诉指控的罪名作出有罪判决。最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第176条第（二）项进一步规定：“起诉指控的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名与人民法院审理认定的罪名不一致的，应当作出有罪判决”。这一司法解释明确指出法院有权也有义务变更起诉指控的罪名。在司法实践中，各级人民法院正是据此行使着变更指控罪名的权力，而不受公诉机关指控罪名的限制。在查清事实、证据的基础上，根据刑法规定的罪刑法定原则和罪刑相适应原则，确定相应的罪名和刑罚。但是，法院对检察机关提起公诉的案件作退案处理的理由则与这些规定相冲突。因为，在一、二审程序或者再审程序中，法院经过审理，如果将检察机关指控的罪名改变了，如将贪污罪改变为职务侵占罪，那么是否表明前面的证据都是无效的，需要变更职能管辖，重新立案、侦查？如果是这样的话，那么法院也就无权改变罪名，这显然又与现有的法律和司法解释相违背。2、违背有关的法治原则，不符合法治发展的趋势。(1)背离无罪推定原则。这一原则要求对任何人在没有经过法定的司法程序最终确认有罪之前，在法律上应当把他看作是无罪的人。我国刑诉法第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。此条法律规定包含两层意思：一是定罪权由人民法院统一行使，在没有经过法院终审判决以前，对任何人都不得以罪犯对待，而不管他事实上是否有罪；二是人民法院确定任何人有罪，必须经过依法判决，即依据刑事诉讼法规定的程序开庭审理，依据刑法规定作出有罪判决，并正式宣告。而法院对检察机关提起公诉的案件作退案处理的方法则与这一原则相违背。因为法院在未开庭审理之前，就主观地认为检察机关指控的罪名不对，这实际上意味着：一是暗示有关部门，被告人有罪，换一个部门，变更一下管辖，就能开庭审理。这实质上是在未经法院终审判决前，就将被告人当罪犯看待；二是暗示否定了一个罪名，而又肯定了另一罪名。这实质上是未经实体审判前就改变了罪名，这也就是未经审判就确定公民有罪。（2）不符合诉讼经济原则。国家的刑事司法活动的积极目的是惩治、控制刑事犯罪，维护法律秩序，保护社会安全。要达到这一目的，必须具有一定的效率，有成效的侦查犯罪和指控犯罪并通过及时的审判来实现国家的刑罚权。因此，拖延的诉讼和大量的耗费是难以实现刑事司法的效率，难以达到预防和控制犯罪的目的，从而最终损害司法公正。因此，刑事司法活动应当符合诉讼经济原则。这要求司法机关和诉讼参与人，应以尽量少的人力、财力和物力耗费来完成刑事诉讼的任务，并实现客观公正这一刑事诉讼的基本价值。法院对案件的这种处理方法是与这一原则相违背的。因为这一做法使公安机关或者检察机关已投入大量人力、物力作了调查、侦查工作的案件，因为法院先入为主地改变罪名和管辖，而将案件移送给对案情一无所知的检察机关或者公安机关，使之从头开始办案，这必将耗费更大的人力、物力，增大诉讼成本。（3）不利于人权保障。在刑事诉讼中，嫌疑人、被告人是权利最容易受到损害的群体。因此，需要加强对他们权利的保护，这也是刑诉法权利保障原则的要求。在诉讼活动中，司法机关对诉讼参与人依法享有的权利，负有保障的义务，不得加以限制或者剥夺。而法院的这种作法，不仅可能贻误战机，而且无端造成办案期限延长，超期羁押等不良情况。这与世界范围内刑事诉讼制度的人权保障的趋势不相协调。因为它造成被告人长期处于被怀疑、被控告的不确定状态，对其身心健康、社会交往、经济活动与政治生活带来一系列严重影响，尤其在被采取人身强制措施后，宕延诉讼，导致被告在未定罪的情况下长期受羁押，其权利遭受的侵害更严重。
三、结语
综上所述，法院对检察机关提起公诉案件的这种处理方法，不仅在现有的法律上找不到根据，而且会造成一系列的后遗症。因此，我们认为，在现行法律未作出修改之前，法院应当尽快停止这种错误作法，并通过进入实体审判来改变罪名。另外，应尽快通过立法确定案件管辖改变前所收集的证据效力问题，或者通过法律具体明确检察机关在侦查中的法律监督权，或者改变现有侦查机构的设置来解决这一状况。
1 在法院看来，决定“不予受理”和“退案”所依据的理由是相同的。
(作者单位：浙江省宁波市人民检察院

[参考文献]
[1] 周其华.检察机关刑事诉讼业务[M].北京：中国检察出版社，1999.38.
[2] 陈光中.刑事诉讼法实施问题研究[M].北京：中国法制出版社，2000.60.

附：作者单位均为宁波市人民检察院，联系电话：0574—87508717，地址：浙江省宁波市人民检察院刑一处，邮编：315016