农机化司关于印发“三夏”农机作业技术指导意见的通知
农业机械化管理司
农机化司关于印发“三夏”农机作业技术指导意见的通知
农机科[2009]45号
各省、自治区、直辖市农机管理局（办公室），黑龙江农垦总局农机局，新疆生产建设兵团农机局，农业部农业机械化技术开发推广总站：
为做好“三夏”期间农业机械化技术推广工作，我司组织专家研究提出了农作物收获机械化技术、保护性耕作技术、植保机械化技术等技术的指导意见。
做好“三夏”农机技术推广工作，明确技术要点，规范作业规程，对提高农业机械化技术应用水平、增加农机作业效益、保障农业增产和农民增收具有重要意义。请各地农机化主管部门和推广机构，在指导意见的基础上，结合实际，细化技术内容，抓住“三夏”农机生产的有利时机，组织科技推广人员深入基层，加强技术指导培训和服务力度，大力推广先进实用农业机械化技术，确保“三夏”农机作业顺利进行。
各地要广泛宣传和总结“三夏”农业机械化技术推广工作，并按照我司《关于做好农业机械化技术推广情况报送工作的通知》（农机科〔2009〕40号）要求，及时报送推广应用情况。
附件：“三夏”农机作业技术指导意见
农业机械化管理司
二○○九年五月十八日
附件：
“三夏”农机作业技术指导意见
一、农作物收获机械化技术
（一）技术内容
农作物收获机械化技术，是指利用机械装备对农作物进行收割、脱粒、清选等作业的技术。这些作业可分段进行，也可联合作业一次完成。夏收作业主要涉及小麦、水稻和油菜的收获，正确应用收获机械化技术，可以保证适时收获、减少损失、降低成本。
（二）实施要点
1、稻麦收获机械化技术
目前稻麦收获机械化技术已经基本成熟，跨区收获为其主要作业形式，应根据不同区域、作物的收获特点，搞好机械化收获作业。
(1) 充分准备、适时收获。选择合适的作业机具，做好收获前的机手培训和机器的保养调整，保证收割机良好的技术状态。根据区域的气候条件、作物品种特点和农艺要求，确定适合收获的最佳时间和路线，组织好机具调度，保证作业效率。
(2) 正确调整机具工作参数。各地农作物的种植密度、秸秆高度、亩产量、谷草比等作物属性和收获条件都有很大差异，作业时要选择有代表性的地块进行试割检查，及时调整联合收割机，如凹版间隙、拨禾轮位置、割茬高度、振动筛倾角等，降低收割损失和破碎率，提高籽粒的清洁度，保证收获质量。
2. 油菜机械化收获技术
目前使用的油菜联合收割机多由稻麦联合收割机改进而成，应选择合适收获的条件、把握收获时机，降低损失率，提高收获的机械化效益。
（1）收获方式选择。株型小、密度高、成熟度一致的直播油菜，宜采用联合收获机械；株型大的直播油菜和移栽油菜，宜采用分段收获机械，也可采用人工割晒和机器脱粒的方式，以减少菜籽损失。
（2）收获期的选择。以油菜籽含水量来判断，分段收获时，割晒作业适宜的籽粒含水量为35～40％，捡拾作业为12～15％。联合收获为15～20％。含水量过高，脱粒质量低，含水量过低，损失严重。从油菜角果颜色判断，全株70～80％角果呈黄绿至淡黄，籽粒由绿色转为红褐色时进行割晒，割晒后4～7天，早晚或阴天进行捡拾脱粒。联合收获应在油菜完熟期，冠层略微抬起时进行。
（3）合理调整机具。根据油菜株型和倒伏情况，调整拨禾轮位置和转速（适宜转速21～25r/min），以减少对油菜的撞击；根据油菜的成熟度，调整滚筒转速和凹版间隙，提高脱净率、降低破碎率。对植株交叉密度较大的田块，宜选用带有侧割装置的收获机械。
二、机械化秸秆还田技术
（一）技术内容
机械化秸秆还田技术是采用机械化手段对作物秸秆处理后还回田间的技术，包括秸秆粉碎还田、整秆还田、根茬还田和水田秸秆还田等。机械化秸秆还田不仅合理、高效地利用了秸秆资源，防止秸秆焚烧或废弃带来的环境污染，还能培肥地力，增加作物产量。
（二）实施要点
秸秆粉碎还田技术：采用秸秆粉碎机械将收获后的玉米、小麦、水稻等农作物秸秆就地粉碎并均匀抛撒在地表覆盖还田，用免耕播种机直接进行下茬作物播种，或用犁耕翻埋还田，整地后进行播种。粉碎还田技术在“三夏”期间应用范围最广、面积最大。
玉米秸秆粉碎还田时，秸秆长度不大于10cm、铺撒均匀；联合收割机收获小麦时，麦秆粉碎长度不大于15cm、铺撒均匀；翻埋还田时，耕深不小于20cm，旋耕翻埋时，耕深不小于15cm，耕后耙透、镇实、整平，消除因秸秆造成的土壤架空，为播种和作物后期生长创造条件。
整秆还田技术：主要用于单季玉米种植区，使用大型机具时，摘穗后采用高柱犁将直立的玉米秸秆不经粉碎直接翻耕埋入土，使用小型机具时，摘穗后用编压覆盖机将秸秆编压覆盖在地表。
根茬还田技术：主要用于单季玉米种植区，在粮食和秸秆收获后，采用根茬粉碎还田机将残留在地里的玉米、高粱等作物根茬进行直接粉碎还田。
水田秸秆还田技术：适用于南方水田，将机械收获脱粒后的麦草或稻草抛撒回田间，并在灌水软化土壤和施肥后用埋草驱动耙、旋耕埋草机等水田埋草整地机械将秸秆埋压还田。技术操作要点有：
（1）旱地应先灌水泡田12小时，田面水深为3-5cm，土壤松软后再作业。
（2）机具作业速度应根据土壤条件和秸秆还田量选定。采用普通旋耕机时，一般作业两遍，第一遍慢速，耕深浅，第二遍速度稍快，达到规定耕深，两遍作业方向应交叉。采用双辊灭茬旋埋机时，作业一遍就可满足要求。
（3）秸秆还田量以每亩300kg左右为宜，秸秆较细、易分解的作物可全量还田，秸秆不易分解的（如大麦），可按50%-60%还田。
（4）为防止埋覆水田的秸秆分解产生有害气体，发生烧根苗现象，水稻秧苗栽插后水深不宜超过10cm。
（三）作业机具
“三夏”小麦秸秆粉碎还田所需主要机具有小麦联合收割机及配套的秸秆粉碎抛洒装置、玉米免耕播种机，或秸秆粉碎机、深耕犁、整地机械等。
根茬粉碎还田所需主要机具为根茬粉碎还田机或联合整地机等。
玉米整秆翻埋还田，应选择重型四铧犁或高柱五铧犁，产量较低时选择与小四轮拖拉机配套的秸秆编压覆盖机等。
水田秸秆还田所需机具主要有水田旋耕埋草机、水田埋草驱动耙、水田圆盘犁、双辊灭茬旋埋机等。
三、保护性耕作技术
（一）技术内容
保护性耕作是用秸秆残茬覆盖地表，尽量减少耕作，实行少免耕施肥播种的一项先进农业生产技术。实施保护性耕作，可以保护生态环境、培肥地力，节约资源和增加农民收入。
（二）实施要点
1. 因地制宜选择技术模式
我国幅员辽阔，有黄淮海、农牧交错、黄土高原、东北冷寒旱作、西北内陆农业、南方双季稻和水旱轮作七个类型区，与“三夏”密切相关的有4个，每一类型区有几种不同的模式，要针对性的选用，并在实践中不断完善。
1）黄淮海类型区。以种植小麦、玉米一年两熟为主。有周年秸秆覆盖免耕播种、周年秸秆覆盖少免耕播种、玉米留茬覆盖免耕播种等技术模式。
2）黄土高原类型区。以种植小麦、玉米一年一熟为主，有秸秆覆盖免耕播种、秸秆覆盖少耕播种、小杂粮保护性耕作、根茬固土免耕播种等技术模式。
3）南方双季稻类型区。以种植一年两季水稻为主，有早稻、晚稻少免耕栽培两种技术模式。
4）水旱轮作类型区。以种植水旱两作为主，有稻麦（油）轮作和稻薯轮作两种技术模式。
2. 重点抓好四项作业
1）秸秆与表土处理作业。秸秆覆盖是保水、保土、保肥的关键，因此要把尽可能多的秸秆留在地表并均匀分布。覆盖严重不均、或地表不平时，需要使用秸秆粉碎机、圆盘耙等将秸秆覆盖分布均匀或平整地表 。
2）免耕播种作业。要求作业无堵塞，播种质量好, 能深施化肥。对一年两熟高产地区免耕的种床，还要求种带上方秸秆量要少（覆盖率不超过30%），以利于作物出苗；种带两侧和下方3cm左右的土壤要疏松，以利于根系生长。
3）深松作业。对部分粘重、贫瘠或压实严重的土壤，应进行深松，深度30cm 左右。
4）杂草病虫害控制。为了既控制杂草，又不多喷除草剂，在杂草严重地区（如农牧交错区），提倡喷药、机械、人力、生物防治等多种措施相结合。病虫害主要用农药拌种预防，发现病虫害后喷洒杀虫、杀菌剂。
（三）作业机具
小麦、玉米一年两熟地区，选用动力驱动型小麦、玉米免耕播种机、秸秆粉碎机、深松机、圆盘耙等。
一年一熟地区，选用免耕播种机、秸秆粉碎机、深松机、浅松机等。
小麦（油菜）、水稻轮作区，选用水田灭茬旋埋机、插秧机、水稻免耕直播机等。
（四）注意问题
1）技术模式要考虑整个生产周期。如一年两熟地区，确定小麦播种行距时要考虑与玉米行距匹配；小麦筑埂时，要考虑播种下茬玉米时如何平畦埂，否则影响玉米播种质量。
2）尽量采用有利增产的配套技术，提高保护性耕作的产量。 如：配方施肥技术，科学决定施肥数量和品种；沟灌技术，利用播种小麦时形成的沟垄，顺沟灌溉，既可以节省土地，还可节省灌溉用水。
四、机械化深松技术
（一）技术内容
机械化深松技术是利用机械疏松土壤，打破犁底层，加深耕作层的技术。深松作业不翻土，在保持原土层的情况下，改善土壤通透性，提高土壤蓄水能力，熟化深层土壤，利于作物根系深扎，增加作物产量。
（二）实施要点
1. 深松时间。深松作业主要适用于旱地作物，一般应在土壤墒情适宜的情况下进行。北部一年一熟地区易发生春旱，所以深松作业宜在秋季进行，纳蓄雨雪，但要注意及时镇压，以防跑墒。一年两熟地区主要在夏季小麦收获后进行深松作业，以更多地纳蓄雨季降水。深松周期可根据土壤情况确定，一般2～4年进行一次。
2. 深松深度。深松深度的确定以打破犁底层为原则。传统耕作地块的深松深度一般为35～40cm，免耕地的深松深度一般为25～30cm。
3. 深松方式。分为全方位深松和间隔深松。全方位深松一般采用V形深松铲，作业后地表无沟，植被破坏不大，但对犁底层破碎效果较弱。间隔深松一般采用凿式深松铲，犁底层破碎效果好，但作业后地表有沟。各地可根据不同需求选用。
（三）作业机具
深松机械分为全方位深松机和间隔深松机，可按照不同的深松时间及农艺要求选用。深松属于重负荷作业，需用大中型拖拉机牵引，拖拉机功率应根据不同耕深、土壤比阻选配；深松机具的选用，应考虑耕作幅宽与拖拉机轮距相匹配，避免产生拖拉机偏牵引或漏耕现象。
五、玉米精量播种机械化技术
（一）技术内容
玉米精量播种机械化技术，是指用精量播种机械将玉米种子按农艺要求的播量、行距、株距、深度精确播入土壤的技术。
玉米精量播种机械化技术包括种子处理、精量播种和化学防治等技术内容。一次可完成开沟、施肥、播种、覆土和镇压等多项作业，减少作业工序，有效降低作业成本，大幅度提高作业效率。可实现标准化种植，利于机械化田间管理和收获作业；播种质量好，出苗整齐；节省种子，减少间苗作业。
（二）实施要点
1. 种子精选。精量播种时必须对种子进行清选，使种子纯度在95％以上，净度在97%以上，发芽率在98％以上。播种时，要进行拌种（防黑粉病和地下害虫的药物处理）。
2. 秸秆处理。对上茬小麦秸秆要进行粉碎并均匀抛洒在田间，以免造成玉米播种机的堵塞。
3. 适时播种，合理密植。适时播种是保证出苗整齐度的重要措施，当地温在8～12℃，土壤含水量14％左右时，即可进行播种。合理的种植密度是提高单位面积产量的主要因素之一，各地应按照当地的的玉米品种特性，选定合适的播量，保证亩株数符合农艺要求。播种量要精确，精量播种理论上要求每穴1～2粒。精密播种的作业标准是：单粒率≥85%，空穴率＜5%，伤种率≤1.5%。播深要一致，播深或覆土深度一般为4～5cm，误差不大于 1cm。株距要一致，株距合格率≥80%。苗带直线性好，种子左右偏差不大于4cm，以便于田间管理。
4. 化学除草。播种后出苗前喷施化学药剂，封闭除草。
（三）作业机具
按播前对土壤处理方式和地表状况，玉米精量播种机可分为传统播种和免耕直播；按播种量和播种方式，可分为穴播和点播；按排种器结构形式，可分为机械式和气力式。
在耕作后土壤上播种，采用传统的精量播种机即可。免耕播种，则须选用专用免耕播种机械，其开沟施肥机构应具有防堵功能。
六、水稻育插秧机械化技术
（一）技术内容
水稻机械化育插秧技术是采用规格化育秧、机械化栽插秧苗的水稻移栽技术，主要内容包括适合机械栽插要求的秧苗培育、插秧机的操作使用、大田管理农艺配套措施等。采用该技术可减轻劳动强度，实现水稻生产地节本增效、高产稳产。
（二）实施要点
1、育秧技术
（1）床土配制。要求土质疏松，通透性好，肥力较高，床土颗粒直径不宜太大，不得有石块等杂物，pH值应在4.5～6之间，对床土还要进行药肥混拌处理。
（2）种子的处理。主要包括晒种、脱芒、选种、消毒、浸种、催芽、脱水等工序，要注意做出芽率测试，保证稻种发芽率在98%以上。
（3）播种。包括装底土、浇水、播种、覆土等工序。要注意严格控制播量（精确到克/盘）和播种均匀度，床土厚度控制在2.5±0.5cm。
（4）育苗管理。“三夏”期间，中晚稻由于育秧时间较长，秧苗较高，需控肥控水和喷施三效唑等生长抑制类农药将秧苗高度控制在25cm以下。对超高的秧苗，必要时可在机插前进行秧苗剪尖处理。苗期管理还应控制水、肥、气、热等环境条件，促进秧苗盘根，形成毯状秧苗；双膜育秧的地块，起苗时要注意保证规范的秧条切割尺寸（28×58cm）。
2、机插秧技术
（1）水田机械整地要求
水田机械整地主要有耕、耙、耖、旋等方式。整地前要灌水浸泡24小时以上。水田耕地耕深以14-18cm为宜，要求耕翻均匀、覆盖严密，耕后地表平整（平整度≤5cm）。插秧前，要根据土壤的性状进行沉淀，以保证立苗，减少漂秧，减少机械行走壅泥。
秸秆、根茬和绿肥的处理，应使用水田秸秆旋埋机械翻埋覆盖，保证翻埋覆盖严密，田面平整，不影响机插作业。
（2）水稻机械化插秧要求
机械插秧农艺要求。插秧深度1.5～2cm，每穴3～4株，相对均匀度≥85%；漏插率≤5%，伤秧率≤4%，保持行距和株距的一致性。操作要注意对行，行要直，不漏插，不钩秧。
机械插秧对大田的要求。田块要整平并沉淀，泥脚深度小于30cm，水深1-3cm。
机械插秧对秧苗的要求。苗壮、茎粗、叶挺，叶色深绿，苗高小于25cm，插秧前床土含水率应保持在35%～45%，秧根盘结不散。盘育秧苗要求四边整齐。运送不挤伤、压伤秧苗。
插秧质量检查。插秧过程中要经常进行插秧质量的检查，检查项目主要有：插秧深度、每穴株数、漏插率、勾伤秧率等，检查结果都应在规定范围内，超过范围应及时找出原因，进行调整和处理，以保证插秧质量。
（三）作业机具
水稻育插秧机械化技术配套机具包括育秧设备、耕整机械和插秧机械。
1、育秧设备
育秧设备包括：种子清选机、脱芒机、催芽机、脱水机、碎土筛土机、拌和机、播种机（播种流水线）、蒸汽出芽室、大、中、小棚（温室）、秧盘和秧架、增温设备、淋水设备等，各地可根据育秧形式选择不同的机具设备。
2、耕整机械
耕整机械主要包括：水田犁、机耕船、水田耕整机、水田旋埋机等。中型拖拉机及配套作业机具适用于田块较大、泥脚深度较浅的连片种植地区；手扶拖拉机、小型耕整机适用于田块较小的丘陵山区或小田块作业；机耕船适用于泥脚深度大于30cm的平原、滨湖地区作业。
3、插秧机械
插秧机械主要有高速乘坐式和手扶步进式两类机型，可根据作业条件选用。作业前，应注意进行试运转和试插，保证整机技术状态良好；作业中，应根据农艺要求对株距、穴株数、栽插深度等进行必要调整，保证插秧质量。
七、化肥深施机械化技术
（一）技术内容
化肥深施机械化技术是采用机械措施，分底肥、种肥和追肥等不同形式，将化肥定量施入一定深度的土壤中，并进行掩埋的技术。与表面施肥相比，机械化化肥深施具有减少化肥损失、节省化肥用量，避免烧种，提高功效，增加产量，减少环境污染等优点。
（二）实施要点
1、底肥深施技术。施底肥应同土壤耕翻相结合，有先撒肥后耕翻和边耕翻边施肥两种方法。①先撒肥后耕翻的作业要求是：施量符合农艺要求，撒施均匀，尽可能缩短化肥暴露在地表的时间，及时翻埋，埋深大于6cm，地表无可见的颗粒。②边耕翻边施肥，通常将肥箱固定在犁架上，排肥导管安装在犁铧后面，随着犁铧翻垡将化肥施于犁沟，翻垡覆盖，肥带宽度3～5cm，排肥均匀连续，断条率<3%，覆盖严密，施肥量满足农艺要求。
2、种肥深施技术。采用施肥播种机，种肥分施，使肥料和种子之间有一定的土壤隔离层，满足作物苗期对营养的需求，避免烧种、烧苗现象。种肥分施有侧位深施和正位深施两种。小麦侧位深施时，肥料在种子的侧、下方各2.5～4cm，玉米肥料各5cm，肥条均匀连续。正位深施时，肥料施于种子正下方，与种子隔离土层3cm～5cm，肥条均匀连续。
3、追肥深施技术。按农艺要求的肥量、深度和部位等使用中耕追肥作业机具，一次完成开沟、排肥、培土、镇压等多道工序。追肥要有良好的行间通过性能，无明显伤根、伤苗问题，伤苗率<3%，追肥深度6～l0cm，追肥部位应在作物株行两侧10～20cm，肥带宽度大于3cm，无明显断条，施肥后覆盖严密。
八、植保机械化技术
（一）技术内容
植保机械化技术主要指作物病虫草害的机械化防治技术。“三夏”期间是两季作物的衔接期，部分病虫害可能会从上茬作物转移危害到下茬作物，科学地用好植保机械、有效控制病虫草害发生，对保障粮食丰收十分重要。
（二）实施要点
“三夏”期间，我国南方和北方接茬种植的主要作物是玉米和水稻，这两种作物机械化植保技术的实施要点如下。
1、玉米
（1）播种期和苗期病虫害防治技术
播种期、苗期是预防多种玉米病虫害的关键时期，主要需要做好防治种传、土传病害、地下害虫，包括粗缩病、苗枯病、枯萎病、黑粉病、蛴螬、金针虫、地老虎等。一是要做到精选良种、抗病虫品种。二是要采用种子包衣，或者用40％甲基异柳磷加50%多菌灵，按种子量的0.2% 混合进行拌种、浸种，防治玉米土传病害和地下害虫。三是针对近年来灰飞虱、粗缩病严重发生的实际情况，在条件许可的情况下适当推迟玉米播期，避开灰飞虱的传毒高峰期，可有效防治玉米粗缩病。
（2）播种期杂草防治技术
免耕直播田播后苗前，用40%阿特拉津悬浮剂170～200ml/亩或72%异丙甲草胺乳油100～150ml/亩或50%乙草胺乳油100～140ml/亩兑水35-50kg均匀喷洒地面。作业时尽量避免在中午高温（超过32℃）前后喷洒除草剂，以免出现药害和人畜中毒，同时要避免在大风天喷洒，避免因除草剂漂移危害其他作物。
（3）苗期和成株期玉米螟的防治技术
根据田间调查，当玉米螟卵寄生率60%以下时，可不施药而利用天敌控制危害。当益害虫比失调，花叶株率达10%时，可用3%辛硫磷颗粒剂每亩250克或Bt乳剂100～150毫升加细砂5公斤施于心叶内。
2、 水稻
（1）苗期病虫害防治技术
首先要采用抗、耐病虫害品种，培养健壮、无病害的秧苗。育秧时可以采用25%保鲜克2ml或10%蚜虱净兑水6公斤，浸种3～5公斤，2～3天后使用。有条件的地区，也可采用防虫网，防治秧苗病虫害。移栽后要加强病虫害的田间调查，及时开展稻瘟病、纹枯病、白叶枯、稻飞虱、螟虫等病虫害的预防。防治稻瘟病可用75%三环唑25克兑水60公斤喷雾。防治地下害虫可用15%多效唑可湿性粉剂120克兑水60公斤喷雾防治。
（2）苗期除草技术
主要防治稗草、鸭舌草、丁香蓼等稻田杂草，选用适用的除草剂品种。注意不要在高温天气喷施除草剂，避免人畜中毒。
（三）作业机具
目前主要使用背负式手动喷雾器、背负式机动喷雾喷粉机、机载（机引）式喷杆喷雾机。机具的选用，应注意按照作物的种类、品种和地块面积规模以及药剂施用等要求，选择高效、环保、低量、防漂移的植保机械。
使用前，首先要注意按照农艺要求和农药使用说明，正确调配农药药剂；使用中，注意安全操作，尤其使用背负式植保器械时，必须带好防护用具（口罩、手套等），注意作业风向，防止吸入农药引起中毒。喷杆式喷雾机作业时，要注意调节喷头喷量一致性和喷洒方向，控制施药量和均匀喷洒。施药后，要妥善处理残留药液，彻底清洗施药器械，防止污染水源和农田。
【摘要】: 现实生活中，国家机关工作人员渎职犯罪致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情况千差万别，致使在司法实践中，对于渎职犯罪中“主体”和“重大损失”的认定存在较大差异。文章拟通过对查办教育系统套取国家教育保障资金渎职犯罪中涉及“主体”“重大损失”的认定以及如何预防和遏制教育系统套取国家教育保障资金渎职犯罪等方面进行初探。
【关键词】：义务教育资金 渎职犯罪 主体 损失 界定
渎职犯罪，不仅危害国家机关的正常活动，使政府的公信力下降，而且伴随渎职犯罪的结果往往是公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。尽管多年来我国在立法、司法、行政上采取了多种措施，但是当前打击渎职犯罪的形势依然严峻。然而近几年，有些教育局长和学校校长，为套取国家教育保障资金，滥用职权虚报在校生人数，不仅给国家造成重大经济损失，损害着这项政策的落实，使数据失去了真实性和严肃性，同时对广大青少年学生的影响非常严重，在社会上也造成了恶劣影响。检察机关在查办教育系统渎职案件中，对涉案校长的主体和损失的认定标准仍存在诸多争议。
一、此类渎职案件犯罪主体认定
国家机关工作人员是我国刑法中一个极为重要的特殊犯罪主体，它影响着侦查机关管辖分工，关系到如何定罪量刑的问题。对于国家机关工作人员滥用职权造成实际损失，构成滥用职权罪是毋庸置疑的。但是对有关国有企事业单位的工作人员在履职过程中，不依法正确履职造成损失，是否构成滥用职权罪，实践中分歧较大。在查处教育系统案件中，除教育局局长系国家机关公务员身份以外，涉案校长身分均系事业单位编制，一种意见认为其主体不构成滥用职权罪,其理由如下：职罪是指国家机关工作人员在履行职责过程或者行使职权过程中, 玩忽职守、滥用职权或者徇私舞弊, 致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。刑法把渎职罪的主体限定为国家机关工作人员。根据宪法和有关国家机关组织法的规定,国家机关工作人员是在国家机关中从事公务的人员,包括在国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的人员, 不包括企业、事业单位、人民团体中的人员以及其他依法从事公务的人员 国有公司、企业、事业单位、人民团体中的人员。从查办明光市教育局系列案件中涉案校长身份均是事业编制，不是国家机关工作人员，其套取国家教育资金的行为,严重违反了国家的财经纪律和教育统计工作规定,且套取的资金部分用于维修校舍和购置教学设备、课桌凳、图书等，部分用于学校招待和教师福利方面，个人并未占为已有，应依纪进行处理。
第二种意见认为：应当依照刑法第168条的规定，以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。其理由如下：原刑法第168条规定：“国有公司、企业直接负责的主管人员、徇私舞弊，造成国有公司、企业破产或者严重亏损，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”1999年刑法修正案第二条将刑法第168条修正为：“国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”;“国有事业单位的工作人员有前款行为，致使国家利益遭受重大损失的，依照第一款的规定从重处罚”。修正案主要是1.将本罪的主体由国有公司、企业直接负责的主管人员扩大到国有公司、企业的人员。2.将事业单位的人员作为本罪的主体。所以上述几位事业单位编制的校长，滥用职权，致使国家利益遭受重大损失的应以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。
第三种意见，上述涉案校长其主体构成滥用职权罪，其理由是：
一是我国刑法规定，渎职罪的主体是国家机关工作人员。换言之，不是国家机关工作人员，不能成为渎职罪的主体。但是，司法实践中，常常遇到：没有国家机关工作人员身份，却代表国家机关行使职权，渎职给国家造成重大损失的情况。作为渎职罪主体的国家工作人员应具备的特征应能集中体现公务性，否则，渎职一说将成无源之水、无本之木。换句话说，应以公务性作为认定是否为国家工作人员的终极标准。
二是渎职罪的成立必须以行为人滥用职权为前提。职权是指行为人因职务而享有的权力、权利或者承担相应职责。职权有法律上明文规定的、有上级命令授权的、有国家机关内部规章制度规定的，我们统称为明文规定的职权，实际生活和工作中，虽然没有明文规定，行为人实质上享有职权，我们称为实际上享有职权。换句话说，行为人仅具有国家机关工作人员身份，而没有具体的相应的职权，不能构成渎职罪。只有负有具体职责，代表国家机关行使特定职权的工作人员才能构成渎职罪的主体。上述涉案校长就是利用实际享有的职权范围内虚报在校生人数，套取国家义务教育保障经费，致使国家利益遭受重大损失。
三是关于第二种意见，依照刑法第168条的规定，以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚。本人认为，国有企事业单位工作人员滥用职权造成损失的，对其行为性质应当具体问题具体分析，不可一概而论。对于国有企事业单位工作人员在履行本单位的工作职责的过程中，不依法正确履职，造成实际经济损失的，依法应以国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪处罚，但是对国有企事业单位在受国家机关委托或者协助国家机关管理国家专门性事务过程中，滥用职权造成经济损失，应当依据全国人大常委会于2002年12月28日围绕渎职罪主体作出的立法解释，以滥用职权罪定罪处罚。尤其是中小学义务教育资金管理中出现的问题，对于中小学负责人在管理专项资金过程中，弄虚作假，虚报学生人数，套取国家专项资金的行为性质问题争议很大。本人认为，学校负责人依照有关行政法规，从事国家专项教育资金的管理活动，应当属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，和财政所长在财政管理活动中的渎职行为性质是一样的，其管理的是国家资金、其职权来源是国家机关的委托，造成的是国家经济损失，按照罪行相适应的原则，理应当以滥用职权罪定罪。对于上述涉案校长在本单位的事务管理活动中，滥用职权造成本单位经济或其他损失的行为，才属于刑法第168条规定的国有企事业单位工作人员滥用职权罪定罪范畴。这样才更能体现刑法的立法原意。故第二种意见不能成立。综上，本人同意第三种意见，上述涉案校长其主体构成滥用职权罪。
二、套取专项资金损失的认定
从检察机关查处涉案校长犯罪表现形式上来看，主要是利于职权虚报在校生数人，套取国家义务教育保障经费，其中部分款用于学校校舍建设，部分款在学校专项资金帐户上尚未使用，部分款被违规支出用于教师福利、奖金和招待费等支出，使国家利益遭受重大损失。
（一）关于套取专项资金用途的认定
一种意见认为，行为人将套取的义务教育保障资金，不管是用于校舍建设正常开支，还是违规支出用于教师福利、奖金和招待费等团体利益。只要自己没有非法占有，不应按犯罪论处，应依纪处理。第二种意见认为，行为人滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的，不论其如何使用，所套取的资金实际上是损害了国家和人民的整体利益, 对其所套取的资金数额全部认定为损失，对套取的数额达到重大损失标准的，依法进行处理。第三种意见对所套取资金用途区别对待，可以将套取的义务教育保障资金总额（成罪损失数额）分为“用于校舍建设正常开支数额”和“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”之分。对所套取的资金“用于校舍建设正常开支数额”可以在人民法院量刑予以考虑。第四种意见对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额”不应计算在成罪损失数额之内。对于“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”，应认定给国家造成的实际损失数额。
第一种意见显然是不能成立的。最高人民法院在《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中指出: “ 国家机关工作人员为了本单位的利益,实施滥用职权、玩忽职守行为, 构成犯罪的, 依照刑法第三百九十七条第一款的规定定罪处罚。”这说明, 国家机关工作人员为了本单位的利益而滥用职权，为了本单位的“小团体利益” 而滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的, 实际上是损害了国家和人民的整体利益, 只要套取的数额达到立案标准，应当以滥用职权罪论处。关于第二、三种意见，对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额” 计算在成罪损失数额之内，不符合我国立案的本意。本人同意第四种意见：对所套取资金“用于校舍建设正常开支数额”不应计算在成罪损失数额之内。理由：滥用职权给国家造成的损失，指的是实际的损失。行为人将套取的资金用于国家的教育事业上，实际上是扰乱了国家专项资金管理秩序活动，并没有给国家利益造成实际损失。但是对于“违规支出用于教师福利、奖金和招待费等数额”如查证属实，应认定给国家造成实际损失的数额。
（二）关于被套取资金在专项资金账户上尚未使用的认定
关于在帐户上未使用的资金是否作损失认定, 认识上存在分歧。一种意见认为，滥用职权是“ 结果犯” 考虑的是绝对损失数额, 帐户上未使用的资金应从损失数额中减去，不能认定在损失的范围。第二种意见认为，行为人滥用职权, 弄虚作假, 套取国家的资金或财物的，不论是否使用，所套取的资金实际上是损害了国家和人民的整体利益, 对其所套取的资金数额应当认定为损失定罪量刑，对套取的数额达到重大损失标准的，依法进行处理。第三种意见可以将套取的义务教育保障资金总额（成罪损失数额）分为 “ 在帐户上未使用的资金”和“已违规支出使用”的区分”。“ 在帐户上未使用的资金”可以在人民法院量刑予以考虑。
本人认为第一种观点最为合理。理由在于：渎职犯罪是一种职务犯罪，其犯罪客观方面一个重要的构成要件，就是渎职犯罪必须造成重大损失或者情节严重，如果渎职行为没有造成重大损失或者情节严重，情节轻微，则不构成渎职罪，也就是说只有当其行为造成的实际损失达到了重大的标准，该行为才是犯罪行为，该犯罪事实才算发生。检察机关在立案侦查时发现在账面上未使用的资金，实际上制止了行为人对专项资金继续使用，并没有给国家利益造成实际损失。所以帐户上未使用的资金，应从损失数额中减去，不能认定在损失的范围。第二、三种意见将帐户上未使用的资金均列入成罪数额之中，不符合滥用职权在立法的原意。
三、如何预防和遏制套取国家专项教育资金的渎职犯罪
教育系统历来被认为是清水衙门、圣洁之地，但随着教育事业的蓬勃发展、教育体制改革的不断深入，社会腐败现象也日益严重地渗透到校园这块神圣场所。教育系统职务犯罪的腐败、渎职行为，使神圣的“净土”受到了玷污，对广大青少年学生的影响非常严重，在社会上也造成了恶劣影响。因此，加强对教育系统尤其是针对中小学校内发生的职务犯罪案件的研究分析，弄清发案原因，并提出相应的预防对策，未雨绸缪，从源头上遏制教育系统职务犯罪的发生显得尤为重要。
一是建立建全组织机构，明确工作职责，规范工作流程。为加强义务教育经费保障机制改革工作的组织领导，各级政府应成立《义务教育经费保障机制改革工作领导小组》。并要求各中小学成立义务教育经费保障机制改革和学生资助工作组织机构，确定专人负责日常工作，明确了各部门工作职责和考核目标，从上到下建立和完善义务教育经费保障机制改革工作组织体系并制定相应工作方案和制度，
二是抓好警示教育。教育部门加强对公职人员尤其是单位主管和重点岗位公职人员的法律、法规和政策的宣传教育。检察机关积极配合教育部门，对领导干部和重点岗位工作人员进行法制宣传教育，结合发生在身边的职务犯罪案件，通过预防报告、参加庭审教育等形式，深入剖析其思想根源，警示广大教育系统工作人员引以为戒，警钟长鸣。切实增强关键部门和重点岗位公职人员的法律意识和责任意识，筑牢拒腐防变的思想防线。
三是建立健全监督体系。建议教育主管部门内设立监督管理机构，在学校和教育行政主管部门之间建立层级监督管理责任制，做到一级抓一级，层层抓落实，确保责任明晰、监督到位。对因监督不到位、发现问题不纠正而致使所属学校发生腐败问题的，应严肃追究有关领导的责任。而在校内尽快建立一个责权明晰的内部领导制度，形成校长、党支部、教代会各司其责、各尽其能、相互补充、互相制约的运行机制。
四是加大对职务犯罪的查处力度。国家每年都加大对义务教育保障资金力度。教育部门和检察机关将密切协作，严肃查处为套取国家教育保障资金，虚报在校生人数的行为，同时加大对涉及到受贿、贪污、挪用和严重失职渎职等违法违纪行为查处力度，保障国家义务教育保障资金计划顺利、健康实施。
（作者单位：安徽省明光市人民检察院）
