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“程序空转”一词来自于组织人事部门，一般指组织部门在干部的提拔和使用中以程序为幌子，把各种不正当的考虑隐藏在“正常程序”之中，让选人用人制度形同虚设。近年来，这一现象逐步在诉讼活动中显现。

最明显的是在行政诉讼中，按我国现行行政诉讼法的规定，法院只能审查行政行为的合法性，而不能审查正当性和合理性，只要行政行为在技术上合法，行政机关裁量权的运用就不受法院审查。但老百姓打行政官司，更多关注的是其权利是否受到侵犯，或侵犯的程度，想通过诉讼实现其实体合法权益。我们发现不少行政案件案结了，事却没了。只是让老百姓走了一遍诉讼程序，行政行为合法的维持了，不合法的撤销了，但重新作出的行政行为往往与上一次一样。老百姓打了一次官司，似乎没有从实体上得到什么？从客观层面而言，中国人重结果轻过程。这种“程序空转”，不少人认为劳民伤财，却没解决问题。正因为如此，2010年全国法院行政案件申诉率为9.76%，2011年已达15%。有的地方，行政案件的申诉率已达90%。行政案件的总数不足全国法院新收案件总数的2%，但申诉率却占了全部申诉案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数远远超过刑事和执行。根本原因在于我国是一种消极的司法型的行政诉讼制度，司法仅仅是一种“程序空转”。

此外，“程序空转”还有诸多表现，如一审以证据失权为由驳回诉讼请求，二审以事实不清或程序违法为由发回重审，以纯程序性问题启动再审程序，等等。其结果是一个案件当事人拿着十几份判决、裁定，但其诉求和纠纷没有得到解决。

还有一种值得关注的现象是，片面追求二审开庭率或规定二审案一律开庭审理，似乎有其合理性，但对那些简单的二审案件与复杂案件一样均强调开庭，仍然存在增加当事人诉累或浪费司法资源之嫌。如我国刑事二审的方式在立法上有开庭审理和不开庭审理之分，不开庭审理又有书面审理和调查讯（询）问式不开庭审理之别。某中级法院实践表明，在未全部开庭、调查讯（询）问式不开庭审理方式主导下审判终结的刑事上诉案件引起的申诉极少，而进入再审并改判的几乎没有。我们主张将有限的司法资源分配给死刑等重大疑难案件中，对简单二审案件则采用不开庭审理方式迅速审结。

这次民诉法修改将机关团体列为公益诉讼的主体，也只是践行他们相应的权利，至于其应当而且必须提起公益诉讼的责任，则需要另外的实体法予以规定。没有这样的制度支撑，即便公益诉讼如愿以偿地建立起来，制度也会处于“空转”状态。

“程序空转”的危害是不可低估的，增加了当事人的诉讼成本，浪费了司法资源，诱发了涉诉信访，更加严重的是损害了司法权威。

究其原因，我认为首先是立法中关于制度的设计有缺陷。刑诉法、民诉法已进行修改，修改后的刑诉法、民诉法在2013年全面实施，有望缓解“程序空转”问题，但行政诉讼法的修改更为迫切，特别要明确行政诉讼法的立法目的和原则。制定行政诉讼法时，要将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利两者相结合上。

其次是管理和考核模式的问题。片面追求结案率，或多办案、快办案，一遇到问题就发回重审。

更为重要的是法官自身的问题。有的受狭隘司法证据观的影响，机械的适用“证据规定”，而忽略了我国老百姓尤其是广大农民群众的法律水平、举证能力甚至是证据意识还不是很高的现实国情。有的受消极程序观的影响，唯程序论，过分强调程序优先，不尊重当事人的诉讼处分权。

“程序空转”从理论上探究得不多，我在此提出来是希冀我们立法界、司法界去探索，如何尽量避免或减少不必要的“程序空转”。真正让当事人的合法权益得到保护，纠纷能够解决，实现案结、事了、人和。

（作者单位：湖北省十堰市中级人民法院）
湖北省襄阳市人民政府办公室


关于印发《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》的通知

襄阳政办发〔2012〕102号



各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
　　《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》已经市政府常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。





二〇一二年七月二十七日



襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则



第一章　总　　则



　　第一条　为理顺市直行政事业单位国有资产收益分配关系，规范分配秩序，加强征收与使用管理，保障国家所有者权益，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、湖北省人民政府第233号令、《襄阳市市直行政事业单位国有资产管理暂行办法》（市政府第8号令）的有关规定，制订《襄阳市市直行政事业单位国有资产收益征收与使用管理实施细则》（以下简称本细则）。
　　第二条　本细则适用于市直各行政单位（包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关）、社会团体和各类事业单位（以下简称行政事业单位）。
　　第三条　财政部门是行政事业单位国有资产收益征收与使用管理的主管部门，负责按“统一征收，统一合同，统一票据”的原则对行政事业单位国有资产收益征收与使用进行管理。



第二章　征收管理



　　第四条　行政事业单位国有资产收益包括：
　（一）资产出租、出借收入。行政事业单位利用国有资产，采取出租、出借等方式取得的收入；
　（二）经济实体上缴的收入。经批准将闲置资产用来兴办宾馆、酒店、招待所、培训（艺术、会议）中心、商店等并取得工商企业营业执照的经济实体上缴的利润、承包费、管理费等收入；
　（三）利用单位资产与其他单位合资、投资等取得的收入；
　（四）利用政府无形资产或其他国有资产从事广告经营所取得的扣减成本、费用、税收后的净收入；
　（五）特许经营权收入。包括广告位拍卖收入、交通部门客运线路及出租车经营权拍卖收入、矿产资源采矿权拍卖收入等；
　（六）资产处置收入；
　（七）其他收入。
　　第五条　行政事业单位占有、使用的国有资产符合下列条件之一的，确定为经营性资产：
　（一）房产整体或一部分用于出租、出借、合作或承包经营；
　（二）房产整体或一部分折价合资入股兴办非法人经济实体；
　（三）行政事业单位新建办公场所后，未经政府调剂使用且可用于经营的原办公场所；
　（四）行政事业单位兴办的各类经济实体使用的国有资产；
　（五）行政事业单位使用国有资产投入到各类经济实体中形成的国有股权；
　（六）其他依法可确定为经营性的资产。
　　第六条　行政事业单位国有资产收益属政府非税收入，按照有关规定，由财政部门实施统一管理，收益全部缴入政府非税收入汇缴专户，由财政部门分类转入国库，实行“收支两条线”，纳入部门预算管理。未纳入部门预算管理的单位，比照以上规定执行。
　　第七条　行政事业单位依法取得国有资产收益时，必须向交款义务人开具由财政部门统一印制的《湖北省非税收入专用票据（行政事业单位资产收益专用）》。



第三章　统一公开招租



　　第八条　行政事业单位利用所占有、使用的国有资产进行对外投资（指事业单位）、出租、出借等经营行为的，要实行市场化方式集中招标，签订由财政部门统一印制的合同或协议；对不具备集中招标条件（指招标单位无法满足招投标有关规定的）或零星少量的租赁资产，可由资产占有、使用单位结合租赁行情确定，并报财政部门核准后，签订由财政部门统一印制的合同或协议。经营性合同是取得国有资产收益的收款依据，要做到依法应收尽收。
　　第九条　具备集中招标条件的经营性资产，按市场化方式实行集中招标管理，统一在市公共资源交易中心依相关规定办理。招标成功后，由财政部门、资产占有使用单位、中标方三方签订合同，中标方一次性交纳相当于半年租金的保证金。
　　第十条　财政部门和行政事业单位要加强经营合同期限管理。资产出租、出借合同期限一般不超过1年；对面积较大、一次性投入较多的可延长至5年，超过5年的，需报市政府批准。对外投资及其他经营合同期限一般不超过3年。
　　第十一条　对原有合同实行备案管理。在本细则公布前，对单位已签订的经营性资产经营合同，由财政、审计、监察等部门组织力量进行清理，属于合法合规，且合同期限在一年以上、五年以内的，实行备案管理；对合同期限超过五年，特别是对少数租金水平严重偏低、明显不合法不合规的超长期合同，必须依法予以纠正。
　　本细则公布后，市直行政事业单位单方面签订的经营性资产经营合同，一律视为无效合同，并由资产占有使用单位承担相应经济责任。



第四章　票据管理



　　第十二条　行政事业单位国有资产收益统一使用《湖北省非税收入专用票据（行政事业单位资产收益专用）》。
　　第十三条　财政部门负责专用票据的统一领用、统一保管、统一发放、使用核销和监督检查等日常管理工作。
　　第十四条　行政事业单位要建立健全专用票据使用、保管、缴销、审核等制度，确定专人负责，保证专用票据的安全和使用。禁止转让、出借、代开资产收益专用票据；禁止使用非法票据或者不按照规定开具资产收益专用票据。遗失资产收益专用票据的，领用单位应当及时报告财政部门，并在有关媒体上公告作废。



第五章　收益使用管理



　　第十五条　行政事业单位取得的国有资产收益，使用权不变。行政单位主要用于偿还基建欠账、按规定发放奖励工资、补充办公经费不足等；事业单位主要用于偿还基建欠账、绩效工资的发放等。财政部门不作调剂，不用于平衡预算。
　　第十六条　行政事业单位国有资产处置收入，在扣除相关税收及允许列支的有关处置费用后，主要用于缴入单位的固定资产更新改造和改善办公条件等，使用时按规定程序报批。



第六章　监督检查



　　第十七条　行政事业单位应将取得的国有资产收益及时缴入政府非税收入汇缴专户。凡不按期催收国有资产收益或缴纳国有资产收益，时间超过3个月的，依法没收其当期应缴收益；情节严重的，依法收回其经营性国有资产管理权，并依据《财政违法行为处罚处分条例》，从欠缴之日起，按日加收滞纳金。
　　第十八条　财政部门要会同审计、监察等部门加强对国有资产收益征收与使用的监督，特别是对已签合同的清理与管理，保证国有资产收益应收尽收。对在合同上弄虚作假、搞口头协议、擅自重签、变更或延长合同（协议）期限的；未按规定缴纳国有资产收益以及隐瞒、截留、挤占、挪用和坐支等行为的，依据《财政违法行为处罚处分条例》及相关法律法规进行查处。



第七章　附　　则



　　第十九条　行政事业单位主管部门可根据本细则，结合本部门的实际情况制定具体管理制度。
　　第二十条　本细则由市财政局负责解释。
　　第二十一条　本细则自发布之日起施行。