试论法治视野中《税收征收管理法》的缺陷
高军
[摘要]
2001年修订的《中华人民共和国税收征收管理法》规范了税收征收行为，并规定了大量的纳税人程序性权利，对促进依法治税、规范征纳双方行为方面发挥了积极的作用。但是，从法治的角度，该法在立法定位及立法理念、维护与保障纳税人权利、限制行政机关权力、以及立法技术等方面，尚存在着一些亟待完善的缺陷。
[关键词] 税收征收管理法；法治；纳税人权利
2001年修订通过的《税收征收管理法》（以下简称《征管法》）是我国税收征收方面的行政程序基本法，其把规范税务机关的征税行为、保护纳税人合法权益和为纳税人服务提高到重要的地位，对促进依法治税、规范征纳双方行为方面发挥了积极的作用。自该法修订以来，社会各界对其好评颇多。但是，“一种制度如果不受到批判，就无法得到改进” ,[1]因此，从法治的角度来考量《征管法》，以期发现其存在的缺陷并寻求完善的途径对实现税收法治显得极为必要。而众所周知，法治的前提和基础在于法制的完善，即必须同时符合实质合理性与形式合理性双重要求的良法的存在。具体而言，即在实质上，法律必须符合现代立法理念与潮流，定位于保障私利、限制公权；在形式上，法律必须内容完整、统一、不存在硬伤、便于操作，符合形式合理性的要求。以此观照，《征管法》中尚存在着一些亟待完善的缺陷。
一、立法定位及立法理念方面尚存偏差
1、长期以来，我国税收法律体系处于不健全的状态，税收法律体系中税收基本法、纳税人权益保护法、税收代理法等长期缺位，《征管法》作为税收征收方面的程序基本法，承载了远远超出税收行政程序法的实体部分、体制部分等内容。例如第7条规定：“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规，普及纳税知识，无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”第9条规定：“税务机关应当加强队伍建设，提高税务人员的政治业务素质。”“税务机关、税务人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，礼貌待人，文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。”
2、《征管法》总体上定位于税务机关征税的法律，而不是控权的法律。首先，从名称看，“管理法”表达的是居高临下的、主客体式的一种关系，当前在世界各国及各地区，法律冠之以某某“管理法”的名称的做法已不多见，命名为“管理法”在一定程度上可以透视出立法者主客体思维的心态；其次，该法第1条以“保障国家财政收入”为前提，并将其置于“保护纳税人的合法权益”之前，明确强调的是“国家利益”、“国库利益”。事实上，在“国家本位”立法理念支配下，导致该法所设定的权利与义务的失衡，主要表现在：（1）《征管法》规定纳税人多缴税款在3年内发现的可以向税务部门要求退还，而纳税人未缴或少缴税款，税务机关在3年内可以追征，有特殊情况的，追征期可以延长到10年。国务院颁布的该法《实施细则》规定所谓“特殊情况”是指纳税人因计算错误等失误而少缴纳税款在10万元以上，至于纳税人偷骗税而少缴税款，税务机关可以无期限追征。该规定的缺陷主要有二：一则在于纳税人与征税机关之间的权利义务不对等；二则在于对于纳税人偷骗税而少缴税款，税务机关可以无期限追征的规定，事实上难以实现。因为查处偷骗税行为需要确凿的证据，而时间久远势必造成证据的灭失，按照《实施细则》第29条第二款的规定，账簿、记账凭证、报表、完税凭证、发票、出口凭证以及其他有关涉税资料应当保存10年，10年后当事人有权予以销毁。因此，无期限征缴税款实践中势必难以落实；（2）《税收征管法》中虽然规定了不少纳税人的权利条款，但其中只有第8条是从正面予以规定的，其余的大部分都是融合在税务机关行使权力的条款中，总体上还是为了方便税收征管而制定的；（3）在现代民主国家中，申报纳税制度是税法中体现国民主权的基础，行使申报权意味着纳税人在行使国民主权。[2]但在我国《征管法》中，申报纳税制度是作为纳税人的义务而规定的，不符合现代民主国家的立法惯例。
二、对纳税人权利保护存在不足
在现代社会，财产权作为基本人权受到国际人权公约及各国宪法的保障。税收从本质上来讲是国家或公共团体对公民财产权的一种侵犯，因此，在现代社会对公民征税必须接受合法性追问。事实上，税收体现了公民与国家之间的财产关系，公民之所以纳税，其前提为社会契约的存在，即公民以纳税换取政府提供相应的服务。因此，纳税人权利保护为税收法律关系中的核心内容，“无代议士，不纳税”、“税收法定”等在现代社会已成为基本常识。当前，由于我国尚未制定《税收基本法》、《纳税人权利法》，纳税人税收立法权、用税监督权等重要的基本性权利尚处于缺位的状态，我国对纳税人权利的保障尚处于通过《征管法》所规定的较低层次的税收征管过程中的程序性权利方面，而且即使在程序性权利方面，亦尚存在着一定的缺陷。
首先，某些重要的纳税人程序性权利没有规定。例如，缺乏诚实推定权，实践中征税机关往往将纳税人视为潜在的逃税者，“有罪推定”的思维挥之不去，容易导致侵犯纳税人人格尊严及其他合法权利情况的发生；又如，由于缺乏纳税人拒绝不合理的检查权，实践中纳税人若“得罪”了征税机关，容易遭到征税机关出于报复纳税人的目的，而在一定期间内反复稽查。
其次，某些纳税人权利规定得不够细化。例如，纳税人延期缴纳税款条款中没有明确是否要加收滞纳金，实践中一些地方擅自加收滞纳金，使纳税人多付出一笔成本；又如，规定纳税人有延期申报权，但对纳税人延期申报的条件、时间、税务机关不予核准或不予答复的法律后果等均缺乏相应的规定，致使实践中难以操作。
第三，个别条款的规定容易导致实践中征税机关侵犯纳税人权利情况的发生。例如，第23条规定，“国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。纳税人应当按照规定安装、使用税控装置，不得损毁或者擅自改动税控装置。”第60条规定：对“未按照规定安装、使用税控装置，或者损毁或者擅自改动税控装置的”，“ 由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款”。实践中，一些税务部门强制纳税人以高价购买指定的报税机器及软件，纳税人怨言虽大，但由于不敢得罪税务部门，权利受侵犯也只能忍气吞声。
第四，最突出的问题在于对纳税人权利救济方面存在诸多缺陷。1、未明确当税务机关滥用职权或不当行使扣押权或保全，使纳税人利益遭受损失时，不仅应赔偿其直接损失，而且应当赔偿间接损失。也未明确税务机关侵害公民自由权时，应当赔偿精神损失；2、第88条纳税人与征税机关争议处理采取的是复议前置主义，而且规定复议的前提为必须“缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”，限制甚至剥夺了纳税人获得法律救济的权利。这种“清债后再说理”的做法显然不符合行政文明、民主和法治的要求。[3]3、税务行政诉讼方面。《实施细则》第100条规定：税收征管法第88条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。事实上，以上列举并未穷尽所有的具体税收行政行为，规定的范围尚不如《行政诉讼法》规定的受案范围；此外，第88条的规定，对原告的资格限制过严格，原告资格仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人等直接行政相对人，间接行政相对人不具有起诉的资格。
三、对征税机关自由裁量权限制有待加强
所谓自由裁量权，指酌情做出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确、公平和合理的。[4] 行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题。一般而言，法律条款中会或多或少出现一些不确定法律概念，而这些不确定法律概念则赋予执法者自由裁量的空间。学者认为，考虑到法在执行之时的具体情况，为实现公平税负，使用不确定的概念在一定程度上是不可避免的，有时甚至是很必要的。[5]立法者必须采用不确定法律概念来制定法律，似已成为目前无法避免之难题，亦是实证法上之不足。《征管法》中对税收征收机关在对纳税人违法事件的情节轻重认定、行政处罚的幅度、征税机关是否有必要行使处罚权等方面有大量条款涉及自由裁量的情况，有个别条款容易导致实践中税务机关自由裁量权过大而侵犯纳税人权利，主要表现在：
1、税收征收机关决定罚款数额自由裁量的幅度过大。例如，《征管法》第63条规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款”；第64条中规定的“并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”等等。
2、《征管法》中有大量例如“规模小”、“确无建帐能力”、“明显偏低”和“正当理由”、“账目混乱”等不确定的法律概念，这些概念内涵模糊，缺乏明确的认定标准，由于缺少类型化列举方式，实践中极易造成征税机关权力的滥用。
四、立法技术方面缺陷颇多
（一）体现税法、税收征收特质方面的立法技术方面的缺陷
1、对偷税行为的界定不明。《征管法》第63条规定了偷税的概念同时对构成偷税的行为规定了严厉的罚则。但是，由于企业对日常经济业务与事项做帐的依据是会计准则，而会计准则与税法的规定是有差异的，两者不同之处在于4种情形，即“会计准则确认为收入，税法不然；会计准则确认为费用，税法不然；税法确认为当期收入，会计准则不然；税法确认为费用，会计准则不然”。但是税务机关判断纳税人是否偷税，必须根据税法而非会计准则来判断其是否多列支出、少列收入，然而企业平时没有完全按照税法做帐，这样容易导致多列支出、少列收入，从而具备偷税的构成要件。[6]在这种情况下，一些非主观故意的少交税款的行为在实践中也被视为偷税来处理，造成偷税打击面过宽。因此，笔者认为应当将“主观故意”作为偷税构成要件。
2、作为税收征收程序基本法的《征管法》未对当前两套税收征收体制并存的情况进行很好的协调，容易造成实践中的混乱与低效率。目前，在国税与地税机构分设情况下，实践中两家税务机关对同一纳税人检查时往往各自为政，对检查发现的问题相互不进行通报，对不属于自己所管辖范围的税收违法行为不管不问、听之任之，这不仅仅浪费了宝贵的税务稽查资源，同时还造成了我国税收稽征成本长期以来居高不下。
（二）一般的立法技术问题
1、一些条款中缺乏相应的法律责任内容，致使法律所设定的权利、权力、义务的规定在实践中落空。（1）虽然规定了大量的纳税人权利，但对一些侵犯纳税人权利的行为并未设计相应的罚则，容易导致纳税人权利的虚置。例如，在总则部分的第8条中规定了纳税人知情权、保密权等权利，但在第五章“法律责任”部分里对于征税机关对侵犯纳税人知情权、保密权等权利均缺乏相应的责任条款；（2）虽然规定了税务机关权力运行的一些标准，但并未针对税务机关违法行使权力设定相应的责任，从而导致有关对税收征收机关权力限制的内容难以落实。例如第36条规定的保密义务，但并未规定违反保密义务的罚则；（3）涉及到相关部门义务的条款，由于缺乏相关部门不履行规定的义务而应承担的罚则内容，从而导致相关部门不履行相应义务，税收机关对之却无可奈何的尴尬境地。例如第15条第2款规定“工商行政管理机关应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。”第17条第2款规定“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的帐户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的帐户帐号。”此外，在税收保全和强制执行的有关条款中明确规定税务部门在列举的几种情况下可以书面通知纳税人所在银行暂停支付相当于应纳税款的存款，从其存款中扣缴税款。但是，以上规定中均缺乏相关部门不履行相应义务的罚则条款；（4）规定了纳税人的义务，但并未同时规定纳税人违反相关义务的罚则，导致部分条款刚性不足，实践中易导致税收征管部门相关权力的虚化。例如，第57条规定：“税务机关依法进行税务检查时，有关单位有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”但并未对纳税人不配合税务部门的检查作出必要的处理规定，没有法律责任的约束，是有关单位特别是实践中一些行政主管单位不配合税务机关进行检查现象普遍存在的重要原因；又如，第48条、49条规定了纳税人有合并、分立情形的，应当向税务机关报告，以及欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不动产或者大额资产之前，应当向税务机关报告，但没有规定纳税人不履行报告义务的相关法律制裁措施。
2、部分条款内容不周延、不够细化，实践中难以操作。（1）第73条虽然规定了纳税人、扣缴义务人的开户银行或者其他金融机构在三种情况下对征税机关的配合义务，但在税务机关并不知道纳税人、扣缴义务人是否在某银行或者其他金融机构开户，在这种情况下银行或者其他金融机构不配合查询，缺乏相应的规定，导致实践中银行或者其他金融机构往往出于部门利益考虑而不予配合情况的发生；（2）第5条第4款规定“税务机关依法执行职务，任何单位和个人不得阻挠”，但“法律责任”一章中只列举了纳税人、扣缴义务人阻挠税务机关执行职务应当承担的法律责任，《实施细则》中也只对纳税人、扣缴义务人、银行、税务代理人等提出了明确的法律责任，而对于阻挠税务机关执法的行政干预、社会势力等，却没有明确其责任；（3）第45条规定了税收优先权，但由于我国采取的是国税与地税分税的财政体制，对于国税与地税之间如果基于相同的事实主张优先权，缺乏相应的规定；（4）规定不细化而无法操作主要表现在：首先，税务稽查中滞纳金的计算时限不具体。税务稽查从选案到稽查、审理、执行，整个过程需要一段时间，这段时间是纳税人无法控制的。因此，这段时间不应计入滞纳金计算的范围，但征管法中并未予以明确的规定，容易导致实践中的混乱；其次，对抵税货物的拍卖、变卖期限没有明确，从而导致实践中有个别税务机关扣押、查封后迟迟不交付卖、变卖，造成扣押的财产市场价格变化，有的最终值不足抵缴税款，甚至有的税务人员长期占用扣押资产，容易滋生腐败，等等。[7]
上海市防汛条例
上海市人大常委会
上海市防汛条例
（2003年8 月8 日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过）
第一章 总则
第一条 为了加强本市的防汛工作，维护人民的生命和财产安全，保障经济建设顺利进行，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》等法律、行政法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本市行政区域内防御和减轻台风、暴雨、高潮和洪水引起的灾害的活动，适用本条例。
第三条 防汛工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、及时抢险、局部利益服从全局利益的原则。
城乡建设和管理应当符合防汛安全的总体要求。
第四条 各级人民政府应当加强对防汛工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛工作。防汛工作实行行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。
市和区、县人民政府应当依法设立防汛指挥机构，其办事机构设在同级水行政主管部门。防汛指挥机构在上级防汛指挥机构和同级人民政府的领导下，负责指挥本地区的防汛工作。
乡镇人民政府和街道办事处应当在区、县防汛指挥机构的领导下，做好防汛工作。
第五条 市和区、县水行政主管部门在同级人民政府的领导下，负责本辖区内防汛的组织、协调、监督和指导等日常工作。区、县水行政主管部门业务上受市水行政主管部门的指导。
市和区、县有关行政管理部门按照各自的职责分工，协同实施本条例。
第六条 任何单位、个人都有保护防汛工程设施和依法参加防汛抢险的义务，有权制止和检举危害或者影响防汛安全的行为。
第七条 各级人民政府和水行政主管部门应当加强防汛安全的宣传，提高市民的防汛安全意识。
各级人民政府和有关部门应当对防汛工作中作出突出贡献的单位、个人给予表彰和奖励。
第二章 防汛专业规划和防汛预案
第八条 防汛专业规划是指为防御和减轻台风、暴雨、高潮和洪水引起的灾害而制定的总体部署，是防汛工程设施建设和非工程防汛措施的基本依据。
市水行政主管部门应当根据流域综合规划组织编制市防汛专业规划，经听取市有关部门和有关区、县人民政府的意见，由市规划行政管理部门综合平衡，并报市人民政府批准后纳入城市总体规划。
区、县水行政主管部门应当根据市防汛专业规划组织编制区、县防汛专业规划，经听取同级相关部门的意见，由区、县规划行政管理部门综合平衡，并报区、县人民政府批准后实施。区、县防汛专业规划应当报市水行政主管部门备案。
防汛专业规划的修改, 按原编制、批准程序办理。
第九条 防汛专业规划确定保留的防汛工程设施用地，应当予以公告；未经法定程序，不得改变其用途。
第十条 本市编制港口、河道、航道、排水、岸线利用等专业规划，应当符合防汛安全要求。
有关部门编制前款所列的专业规划时，对涉及防汛安全的部分，应当征求同级水行政主管部门的意见。
第十一条 防汛预案是指对台风、暴雨、高潮和洪水可能引起的灾害进行防汛抢险、减轻灾害的对策、措施和应急部署，包括预案启用条件、安全保障体系和组织指挥体系等内容。
第十二条 市防汛预案，由市水行政主管部门根据市防汛专业规划、防汛工程设施防御能力和国家规定的防汛标准，组织有关部门编制，报市人民政府批准后实施。
区、县防汛预案，由区、县水行政主管部门根据市防汛预案和区、县防汛专业规划的要求，组织有关部门编制，报区、县人民政府批准后实施，并报市水行政主管部门备案。
防汛预案的修改，按原编制、批准程序办理。
第十三条 市和区、县防汛预案确定的有防汛任务的部门和单位（以下简称有防汛任务的部门和单位）应当根据防汛任务的要求，结合各自的特点，编制本部门、本单位的防汛预案，并报同级水行政主管部门备案，有防汛任务的单位还应当报其主管部门备案。其他部门和单位应当制定防汛的自保预案。
第三章 防汛工程设施建设和管理
第十四条 防汛工程设施，包括河道堤防（含防汛墙、海塘）、水闸、水文站、泵站、排水管道等能够防御和减轻台风、暴雨、高潮和洪水引起的灾害的工程设施。
第十五条 水行政主管部门、乡镇人民政府应当按照防汛专业规划，制定防汛工程设施建设的年度计划。
防汛工程设施建设，必须按照有关法律、法规、技术规范以及防御标准进行设计、施工、监理和验收，确保防汛工程设施的建设质量。
防汛工程设施经验收确认符合防汛安全和运行条件的，方可投入使用。
第十六条 防汛工程设施建设立项审批时，应当按照分级负责原则，明确市管、区县管或者乡镇管防汛工程设施和维修养护管理职责。防汛工程设施的立项审批部门应当会同同级水行政主管部门明确防汛工程设施的管理单位。
第十七条 水行政主管部门应当根据防汛预案的要求，制订防汛工程设施的运行方案。
防汛工程设施的管理单位可以自行负责防汛工程设施的养护和运行，或者委托有关单位负责防汛工程设施的养护和运行。
防汛工程设施的养护和运行单位应当根据国家和本市有关防汛工程设施养护和运行的技术标准、操作规程和防汛工程设施运行方案，做好防汛工程设施的养护和运行工作。
第十八条 防汛工程设施的管理单位应当按照国家和本市的规定，定期组织相应的机构和专家对已投入使用的防汛工程设施进行安全鉴定；防汛工程设施运行中出现可能影响防汛安全要求状况的，应当及时进行安全鉴定。
经鉴定不符合安全运行要求的防汛工程设施，管理单位应当根据鉴定报告的要求限期改建、重建或者采取其他补救措施。
第十九条 防汛工程设施应当划定管理和保护范围。水行政主管部门应当会同同级规划行政管理部门提出关于防汛工程设施的管理、保护范围的方案，报同级人民政府批准后实施。
第二十条 河道（包括湖泊洼淀、人工水道、河道沟叉）的利用必须确保引水、排水、行洪的畅通。禁止擅自填堵河道。
确因建设需要填堵河道的，建设单位应当按照《上海市河道管理条例》的规定办理审批手续。
第二十一条 在防汛墙保护范围内，禁止下列危害防汛墙安全的行为：
（一）改变防汛墙主体结构；
（二）在不具备码头作业条件的防汛墙岸段内带缆泊船或者进行装卸作业；
（三）违反规定堆放货物、安装大型设备、搭建建筑物或者构筑物；
（四）违反规定疏浚河道；
（五）其他危害防汛墙安全的行为。
装卸作业单位或者防汛墙养护责任单位需要利用防汛墙岸段从事装卸作业的，应当按照市水行政主管部门规定的防汛要求对防汛墙进行加固或者改造。
第二十二条 在海塘保护范围内，禁止下列危害海塘安全的行为：
（一）削坡或者挖低堤顶；
（二）毁损防浪作物；
（三）擅自钻探、搭建建筑物或者构筑物；
（四）擅自垦殖；
（五）铁轮车、履带车、超重车擅自在堤上行驶；
（六）其他危害海塘安全的行为。
第二十三条 禁止向排水管道排放施工泥浆，倾倒垃圾、杂物。
确因施工需要临时封堵排水管道的，建设单位应当按照《上海市排水管理条例》的规定办理审批手续。
在临时封堵排水管道期间，遇有暴雨或者积水等紧急情况，水行政主管部门有权责令建设单位提前拆除封堵。
第二十四条 建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、排（取）水等工程设施，应当符合防汛标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全、妨碍行洪畅通；其可行性研究报告按照国家规定的基本建设程序报请批准前，其中的工程建设方案应当经有关水行政主管部门根据前述防汛要求审查同意，涉及航道的，按照《上海市内河航道管理条例》的规定办理审批手续。
前款规定以外的新建、改建、扩建的建设项目涉及防汛安全的，规划行政管理部门在审批前应当征求同级水行政主管部门的意见。
第二十五条 建设地铁、隧道、大型地下商场、大型地下停车场（库）等地下公共工程，应当进行防汛影响专项论证；在汛期，应当按照防汛预案的要求运行，并服从防汛指挥机构的调度指令。
第二十六条 企业、农村集体经济组织以及其他组织自行投资建设的防汛工程设施，应当符合本条例有关防汛工程设施建设、养护运行、安全鉴定、保护管理、设施废除等规定，并接受水行政主管部门的监督管理。
第二十七条 防汛工程设施不得擅自废除。擅自废除的，由水行政主管部门责令停止违法行为或者采取其他补救措施。失去防汛功能确需废除的防汛工程设施，由水行政主管部门按照管理权限审查同意后，方可废除。
第二十八条 水行政主管部门应当加强对防汛工程设施、涉及防汛安全的工程设施的建设以及运行养护的监督检查；发现危害或者影响防汛安全的工程设施或者行为的，应当责令有关单位限期整改或者采取其他防汛安全措施。
接受检查的单位应当予以配合，不得拒绝或者阻碍防汛监督检查。
第四章 防汛抢险
第二十九条 汛期、紧急防汛期的进入和解除日期，由市防汛指挥机构公告。
第三十条 有防汛任务的部门和单位，应当在汛期建立防汛领导小组，实行防汛岗位责任制，负责本部门、本单位的防汛抢险工作。
第三十一条 各级防汛指挥机构应当按照同级人民政府和上级防汛指挥机构的部署，组建防汛抢险队伍；防汛抢险队伍承担本行政区域内的防汛抢险，在紧急防汛期服从上一级防汛指挥机构的统一调度。
有防汛任务的部门和单位应当结合本部门、本单位的防汛需要，组织或者落实防汛抢险队伍；防汛抢险队伍承担本部门、本单位的防汛抢险工作，在紧急防汛期服从防汛指挥机构的统一调度。
第三十二条 出现重大险情需要请求当地驻军、武警部队给予防汛抢险支援的，由市或者区、县防汛指挥机构与当地驻军、武警部队联系安排。
第三十三条 各级防汛指挥机构、有防汛任务的部门和单位应当按照防汛预案的规定及时组织抢险救灾；有防汛任务的部门和单位应当服从防汛指挥机构的调度指令。
第三十四条 在汛期，各级防汛指挥机构应当安排专人值班，负责协调、指导、监督本辖区内的防汛工作；有防汛任务的部门和单位应当安排专人值班，负责本部门、本单位的防汛工作。
全市进入紧急防汛期时，各级防汛指挥机构的主要负责人应当到岗值班，负责本辖区防汛抢险的统一指挥；有防汛任务的部门和单位的主要负责人应当到岗值班，负责本部门或者本单位防汛抢险的指挥。
局部区域进入紧急防汛期的，有关区、县和部门的防汛值班按前款规定执行。
第三十五条 有防汛任务的部门和单位应当按照各自的职责，加强汛期安全检查。发现安全隐患的，应当及时整改或者采取其他补救措施。
防汛工程设施的管理单位和养护运行单位应当加强对防汛工程设施的汛期安全运行检查。发现防汛工程设施出现险情时，应当立即采取抢救措施，并及时向防汛指挥机构报告。
第三十六条 在汛期，水闸、排水管道运行单位应当根据汛情预报以及河道、排水管道的实际水位，按照运行方案，预先降低河道、排水管道的水位，并根据有关规定告知航运管理部门。
第三十七条 在汛期，执行防汛任务的防汛指挥和抢险救灾车辆、船舶，可以凭公安、海事、港口行政主管部门制作的，市防汛指挥机构统一核发的通行标志优先通行。
第三十八条 在紧急防汛期，市和区、县防汛指挥机构根据防汛抢险的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、海事、港口等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。
依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在紧急情况消除后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国家有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续，对砍伐的林木予以补种。
第三十九条 气象、水文、海洋等部门应当及时准确地向防汛指挥机构提供天气、水文等实时信息和风暴潮预报；防汛工程设施养护管理单位应当及时准确地向防汛指挥机构提供防汛工程设施安全情况等信息；电信部门应当保障防汛指挥系统的通信畅通。
市防汛指挥机构应当通过报纸、广播、电视、网络等传媒及时准确地向社会公告本市汛情和防汛抢险等信息。
第四十条 台风、暴雨、高潮、洪水灾害发生后，各级人民政府应当组织有关部门和单位开展救灾工作，做好受灾群众安置、生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理等善后工作。有关部门应当将毁损防汛工程设施的修复优先列入年度建设计划。
单位和个人可以依法参加财产保险，减少因台风、暴雨、高潮、洪水灾害引起的财产损失。
第四十一条 台风、暴雨、高潮、洪水灾害发生后，防汛指挥机构应当按照国家统计部门的要求，核实和统计所管辖范围的受灾情况，及时报上级主管部门和同级统计部门，有关单位和个人不得虚报、瞒报、伪造、篡改。
第五章 保障措施
第四十二条 防汛费用按照政府投入与受益者合理承担相结合的原则筹集。
各级人民政府应当采取措施，提高防汛投入的总体水平。
各级财政应当安排资金，用于防汛工程设施年度建设计划中经立项审批确定的防汛工程设施的建设、维护、管理及其毁损后的修复，本地区的防汛抢险以及防汛抢险物资的储备和补充。
第四十三条 防汛抢险物资实行分级储备、分级管理和分级负担的制度。
各级防汛指挥机构应当按照防汛预案储备防汛抢险物资，并组织有防汛任务的部门和单位做好防汛抢险物资的储备工作。储备的防汛抢险物资，应当加强管理，及时做好回收和补充工作。
第四十四条 任何单位或者个人不得截留、挪用防汛、救灾资金和物资。
各级财政、审计部门应当加强对防汛、救灾资金使用情况的监督检查。
第六章 法律责任
第四十五条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令限期改正，可以处二千元以上二万元以下的罚款，情节严重的，可以处二万元以上五万元以下的罚款：
（一）新建防汛工程设施，未经验收或者虽经验收但不符合防汛安全和运行条件而擅自投入使用的；
（二）未按照规定进行防汛工程设施养护、运行的；
（三）已投入使用的防汛工程设施，未按照规定进行安全鉴定的；
（四）地下公共工程未进行防汛影响专项论证的；
（五）未按照规定预先降低河道、排水管道的水位的。
第四十六条 违反本条例规定，擅自填堵河道的，由水行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，可以处一万元以上五万元以下的罚款；既不恢复原状也不采取其他补救措施的，水行政主管部门可以代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。
第四十七条 违反本条例规定，危害防汛墙安全的，由水行政主管部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款。
违反本条例规定，利用防汛墙岸段从事装卸作业，不按照防汛要求对防汛墙进行加固或者改造的，由水行政主管部门责令限期改正，可以处一万元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，由水行政主管部门责令停止作业，并可代为加固或者改造防汛墙，所需费用由违法者承担。
第四十八条 违反本条例规定，危害海塘安全的，由水行政主管部门责令改正，处五百元以上五千元以下的罚款，情节严重的，处五千元以上五万元以下的罚款。
第四十九条 违反本条例规定，向排水管道排放施工泥浆，倾倒垃圾、杂物，或者擅自封堵排水管道的，由水行政主管部门责令限期改正，按照《上海市排水管理条例》的规定予以处罚。
第五十条 违反本条例规定，工程设施建设方案未经水行政主管部门审查同意，在河道管理范围内建设跨河、穿河、穿堤、临河的工程设施的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防汛的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响防汛但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款。
第五十一条 违反本条例规定，毁损防汛工程设施的，应当依法承担民事责任；应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十二条 防汛指挥机构、水行政主管部门、有防汛任务的部门和单位及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，视情节和危害后果，由其所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按照要求制定和执行防汛预案的；
（二）对政府投资的防汛工程设施建设未按规定招投标的；
（三）汛期拒不执行防汛指挥机构的调度指令的；
（四）汛期未到岗值班，造成严重影响的；
（五）未按照要求进行汛期安全检查、发现违法行为不予查处的；
（六）截留、挪用防汛资金和物资的；
（七）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五十三条 当事人对行政主管部门的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人对具体行政行为逾期不申请复议、不提起诉讼，又不履行的，作出具体行政行为的行政主管部门可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
第七章 附则
第五十四条 本条例自2003年9 月1 日起施行。
