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杭州市水上交通综合行政执法体制改革实践综述

东南形胜，三吴都会，钱塘自古繁华……追溯杭州水上交通，可谓历史悠远，“以船为车，以楫为马，往若飘风，去则难从”、“商贩千艘”，“富舟楫之利”之说，表明了杭州水上运输自古以来十分繁忙。从唐朝开始，杭州水运突破区域性限制而纳入全国水运网络，成为中国东南沿海地区的航运中心。五代及两宋时，杭州设有船舶机构，海外运输很盛，与50多个国家和地区有贸易往来。其间杭州客旅往来频繁，交通以水路为主……即使在现今公路、铁路、航空迅猛发展，运输格局和重心发生嬗变的当代，水运这一富有传统色彩的运输方式仍然在我市的经济社会发展和人民生活中发挥着举足轻重、无法替代的作用，并蕴涵巨大的潜能。目前，我市境内拥有各等级航道总通航里程2200公里、码头220座，注册船舶6000多艘。2000年、2001年、2002年、2003年、2004年港口完成货物吞吐量分别为2147万吨（比上年增长17.9%）、2187万吨、2337万吨、4594万吨、6780万吨，为我市的社会经济繁荣抹上了一笔属于自己的亮色。
众所周知，1996年之前我市水上交通管理体制和行政执法体制与全国其他地区基本相同，主要模式是地区分割、部门分管、多头执法，即市下辖5个县（市）和萧山、余杭两个区均设有归属地政府管辖的港务和航运管理部门，每个区、县（市）水上交通工作的五大职能分别建立了五支行政执法队伍，分别承担着海事、船检、港政、运政、航政的行政执法任务。在具体的行政执法实践中，一艘船在我市境内航道里航行经常遭遇不同区、县（市）或者不同部门的行政执法检查和重复处罚。这样的体制运作，造成了多头执法和执法扰民，广大船民反响很大，行政效率极其低下，行政执法机关形象有时也受到了一定程度的损害。同时，由于每一支执法队伍因编制的限制，执法力量单薄，行政管理不到位、行政执法力度不强的问题严重影响了质量和效率的提高。随着我市市场经济的迅速发展，水上交通运输需求与原有的行政管理和行政执法体制越来越不“匹配”，与严格依法行政的要求也越来越不相适应。如何解决这一问题，市政府以及市港航管理局近些年来以提高行政效率、降低行政成本为目标，对水上交通管理体制上进行了一系列的重大改革，在开展水上交通综合执法进行了有益的尝试和探索，收到了显著的成效。
关键词之一：改革管理体制
1996年，市在行政机关体制改革时，将港务管理机构与航运管理机构合并，成立了“杭州市港航管理处”，并对所辖区、县（市）实行港航人事、资金及业务的垂直管理体制。管理体制的改革，首先是改变了旧体制下区、县（市）政府对港航管理机构的人事和资金上的管理权限，有效地避免港航行政管理目标和依法行政执法受制于地方保护主义的影响，打破了地区分割，加强了区、县（市）行政管理与行政执法之间的配合与协同，实现了集中统一管理和政令的畅通。其次是有效地强化管理与执法队伍的建设。在交通管理机构作为自收自支事业单位实行属地管理的体制下，交通管理机构往往成为地方政府进行人员分流的重要去向，队伍不断膨胀、专业骨干缺少、管理能力不强、执法水平不高，行政成本的不断增加反而没有带来行政效率的提高。实行垂直管理特别是人事权的统一管理，在队伍建设一系列制度和规定的保证下，采取全系统内适时组织干部异地交流、培训考核等措施，对建设一支稳定程度高、专业能力强的管理与执法队伍起到了积极地推动作用。
关键词之二：开展综合执法
2002年10月，“杭州市港航管理处”升格并更名为“杭州市港航管理局”，实行“两块牌子”（杭州市港航管理局、浙江省杭州市地方海事局）、“一套班子”的管理机构，行使海事、船检、港政、运政、航政五项管理职能。为了适应管理体制改革的需要，从根本上解决水上交通行政执法存在的多头执法、交叉执法、重复执法、重复处罚、执法扰民等问题，杭州市港航管理局在实行垂直管理体制和“五合一”管理职能的优势基础上，积极开展水上交通综合行政执法体制改革的探索。
为了实现水上交通综合行政执法，杭州市港航管理局积极开展深入细致的调查研究，认真总结历年来水上交通行政执法的实践，依据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和国务院办公厅《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）文件精神，以整合执法队伍、优化管理资源、提高行政执法效率、确保政令畅通为目的，按照“上下联动（稽查大队整合全局各稽查中队的执法力量，共同做好整个航区的动态监管和综合行政执法工作）、条块结合（‘条’即综合执法队伍,‘块’即局下属各辖区港航管理处水上交通检查站,综合执法队伍与各辖区管理处各司其责,相互配合,形成合力,共同营造安全、畅通、有序的水路运输环境）、委托监管（稽查大队受市港航管理局的委托，进行行政执法和现场监管）、综合执法（稽查大队代表市港航管理局行使海事、港政、运政、航政行政执法权，实施综合执法）”的“十六字”方针，组建了全国第一支水上交通综合行政执法队伍。水上交通综合行政执法经过一年多的运行，统一、规范、高效的行政执法体制表现出了应有的优势：一是消除了多头执法、交叉执法、重复执法、重复处罚、执法扰民的现象；二是提高了行政执法效率，执法力度得到了强化，水上交通运输秩序得到了明显改善；三是降低了行政成本，行政管理和执法人员得到了最大限度地精减，避免了过去分散多头执法那种“小而全”的装备配备和重复的人员出勤造成的浪费。
关键词之三：规范行政执法
为了确保水上交通行政综合行政执法规范实施，杭州市港航管理局注重做好以下几方面工作：一是切实做好依法界定行政执法职责工作。根据行政执法体制调整后的具体情况，对开展综合行政执法所依据的法律、法规和规章进行认真的梳理，对各执法岗位执行的法律、法规和规章，分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。按照综合行政执法各岗位的配置将其执行的法律、法规和规章所规定的职权，分解到具体执法机构和执法岗位。按照职权法定的原则，逐项列出行政执法各层级现有各项执法职权相对应的法律依据。为确保区、县（市）行政执法协同与配合，科学合理地分解了职权，防止了平行执法机构和执法岗位的职权交叉重复，增进相互之间的协调配合。根据有权必有责的要求，在分解法定职权的基础上确定执法责任，做到行政执法机构和执法人员的执法责任和违反义务应当承担的法律后果具体明确，确保行政执法机构和行政执法人员严格依法行政。二是从制度和手段上严格规范行政执法程序。按照依法行政的基本原则和行政处罚法、行政许可法等法律法规的要求制定并施行了一系列的规章制度，特别是对水上交通的平时执法检查、实施行政处罚和行政许可程序性要求作出了较为完备的规范。在做好制度建设的同时，应用计算机程序软件系统对行政处罚的简易程序和一般程序案件处理进行规范，并实施联网监控。目前，又在研究开发行政许可网上运作操作系统，对行政许可的实施程序进行规范。三是严格行政执法责任制评议考核工作。开展水上交通综合行政执法后，对原来水上交通行政执法责任制和评议考核制进行了调整和机制重构，采取自评、互查互评、日常检查与年度评议考核相结合的方法，着重考核行政执法机构和行政执法人员行使法定职权和履行法定义务情况，包括行政执法是否符合执法权限、适用执法依据是否规范、行政执法程序是否合法，行政执法决定的内容是否合法、适当，行政执法决定的复议、诉讼结果，案卷质量情况等。对于行政执法违法或者不当的，行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被确认违法、变更、撤销的，按照有关规定严格追究行政执法机构和行政执法人员的责任。
我市水上交通管理率先在全国实行垂直管理和综合行政执法，这一成功的体制创新完全符合《全面推进依法行政实施纲要》提出的改革行政管理和行政执法体制的要求和精简、统一、高效的原则，受到了国务院交通部的关注和肯定，也为我市深入研究文化、农业、环境保护等其他领域里的行政执法体制改革、开展综合行政执法提供了有益经验。

（杭州市人民政府法制办公室 卞军民）


广东省广州市人民政府办公厅


印发《广州市电镀生产准产证管理规定》的通知
广州市人民政府办公厅


通知
各区、县级市人民政府，市府直属各单位：
经市人民政府同意，现将《广州市电镀生产准产证管理规定》印发给你们，请遵照执行。

广州市电镀生产准产证管理规定
第一条 为保护生态环境，保证电镀生产质量和生产人员的安全，促进本市电镀行业的健康发展，根据国家《产品质量法》、《环境保护法》等有关法律、法规的规定，结合本市的实际情况，制定本规定。
第二条 凡在本市行政区域内，从事电镀生产的单位和个人均须遵守本规定。
第三条 电镀生产的范围是指各类镀种的电镀、铝氧化、着色、刷镀、真空镀膜、热镀锌等表面处理。
第四条 从事电镀生产的厂、点，均须办领《广州市电镀生产准产证》（以下简称《准产证》）和《广州市电镀生产临时准产证》（以下简称《临时准产证》），方可投入生产。
第五条 广州市经济委员会是电镀生产行业的主管部门，由广州市机械工业工艺专业化办公室（以下简称市专业化办公室）具体负责本规定的组织实施。公安、环保、工商、技术监督等有关部门协同实施本规定。
第六条 市内旧城区、居民住宅区、污染控制区以及广州市饮用水源保护区等区域范围内的电镀厂、点，应根据城市规划要求逐步搬迁，易地改造。未迁移前应加强环保与安全工作，并经环保、安全部门检查合格，在领取《临时准产证》后，方可继续生产。
第七条 电镀生产场地和设施应符合下列条件：
（一）电镀作业的厂房必须符合防火、环保规定，不得使用沥青棚；厂房地基、排污染道、污水池应采用防酸、防碱的耐腐性结构；不得使用塘 作污水池渗流排放，农村饮用水井、水库和农田灌溉等地段附近，不得集中排放。
（二）电镀作业的单位，应具备完整的废水、废气、废渣治理设施，排放的污染物必须达到国家和地方标准。
第八条 对电镀生产所需的剧毒品管理应符合以下要求：
（一）执行广州市剧毒物品安全管理规定。
（二）应有完整的工艺生产技术及操作规程和作业指导书。
（三）应有完整的各类检测原始记录和台帐。
（四）应有法定检验机构发出的有效期内的产品监督检验报告。
（五）质检人员应持有效的上岗证。
（六）应有完整的操作、防火、防爆、环保、安全卫生以及劳动保护管理制度。
第九条 电镀生产质量管理应符合以下要求：
（一）达到市技术监督局认可的专业标准、生产设备和检测手段。
（二）应有完整的工艺生产技术及操作规程和作业指导书。
（三）应有完整的各类检测原始纪录和台帐。
（四）应有法定检验机构发出的有效期内的产品监督检验报告。
（五）质检人员应持有效的上岗证。
（六）应有完整的操作、防火、防爆、环保、安全卫生以及劳动保护管理制度。
第十条 现有的电镀厂、点按下列程序申领《准产证》：
（一）凡已领取营业执照、排污许可证和剧毒品采购、储存、使用许可证的电镀厂、点，应向市专业化办公室申办《准产证》。
（二）市专业化办公室会同有关部门根据申请到有关厂、点进行实地检测，经检查合格后，由市专业化办公室、生产许可证办公室联合发给《准产证》或《临时准产证》。
第十一条 新建电镀厂、点按下列程序申领《准产证》：
（一）凭工商行政管理部门核发的企业登记有效证明，向市专业化办公室申办规划定点，并向市环保局、公安局申办排污许可证和剧毒品采购、储存、使用许可证。
（二）凭前项申领的有效证明，按本规定第十条的有关规定申领《准产证》或《临时准产证》。
第十二条 对检查不合格的厂、点，市专业化办公室不予发证，并出具限期整改通知书。
第十三条 对限期未按要求进行整改或无证经营的厂、点，市专业化办公室将移送市技术监督、工商、公安、环保等部门处理。
第十四条 《准产证》每年进行年检，对年检不合格的，责令限期整改；逾期未按要求整改的，吊销《准产证》。
《临时准产证》根据具体情况确定有效期，期满前15日，有关厂、点应向市专业化办公室办理换发《准产证》或延期等手续。
第十五条 对未领《准产证》和《临时准产证》而擅自进行电镀生产的厂、点，由市专业化办公室责令其申办有关手续或由工商行政管理部门吊销营业执照。
第十六条 本规定自印发之日起施行。




1996年3月22日